Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2234
https://doi.org/10.69639/arandu.v13i3.2532
Normatividad y reformas legales en contratación pública en
los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales
(GADMs) del Ecuador
Regulations and Legal Reforms Regarding Public Procurement in Municipal
Decentralized Autonomous Governments (GADMs) in Ecuador
Bryan Marcelo Bolaños Donoso
bolanos.donoso.bryan.marcelo@gmail.com
https://orcid.org/0009-0000-8358-7502
Universidad Bolivariana del Ecuador
Ecuador – Durán
Mauricio Javier Pérez Andrade
mauroperezandrade@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0002-3876-6733
Universidad Bolivariana del Ecuador
Ecuador – Durán
Glen Freddy Robayo Cabrera
gfrobayoc@ube.edu.ec
https://orcid.org/0009-0006-9195-7423
Universidad Bolivariana del Ecuador
Ecuador – Durán
William Paul Aviles Quiñonez
wpavilesq@ube.edu.ec
https://orcid.org/0009-0001-5026-4114
Universidad Bolivariana del Ecuador
Ecuador – Durán
Artículo recibido: 10 julio 2026- Aceptado para publicación:16 agosto 2026
Conflictos de intereses: Ninguno que declarar.
RESUMEN
El sistema de compras públicas ecuatoriano ha transitado por sucesivas etapas de reforma desde
la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP) en
2008. El presente artículo analiza la evolución normativa y sus efectos sobre la capacidad
institucional del Estado entre 2008 y 2024, a partir de un diseño histórico-documental con enfoque
cualitativo. Los resultados identifican tres etapas diferenciadas: fundación normativa (2008–
2013), digitalización y ajuste operativo (2014–2019) y modernización orientada a resultados
(2020–2024). Si bien las reformas han contribuido a la estandarización de procesos y a la mejora
de la transparencia, persisten brechas estructurales en la capacidad técnica de los gobiernos
autónomos descentralizados, discrecionalidad en la aplicación normativa y dependencia
tecnológica frente al portal SERCOP. El análisis comparativo con Chile, Colombia y Perú
confirma que los sistemas más eficaces articulan robustez jurídica con inversión sostenida en
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2235
capacidad institucional. Las conclusiones validan la hipótesis central del estudio: la eficacia de
las reformas legales depende de su articulación con la capacidad técnica y la gobernanza
interinstitucional. Se formulan recomendaciones orientadas al fortalecimiento técnico, la
descentralización operativa y la evaluación basada en resultados.
Palabras clave: contratación pública, reformas normativas, capacidad institucional,
gobernanza pública, Ecuador
ABSTRACT
Ecuador’s public procurement system has undergone successive reform stages since the
enactment of the Organic Law of the National Public Contracting System (LOSNCP) in 2008.
This article analyzes the normative evolution and its effects on the State’s institutional capacity
between 2008 and 2024, based on a historical-documentary design with a qualitative approach.
The results identify three distinct stages: normative foundation (2008–2013), digitalization and
operational adjustment (2014–2019), and results-oriented modernization (2020–2024). While
reforms have contributed to process standardization and improved transparency, structural gaps
persist in the technical capacity of decentralized autonomous governments, discretionary
normative application, and technological dependence on the SERCOP portal. Comparative
analysis with Chile, Colombia, and Peru confirms that the most effective systems combine legal
robustness with sustained investment in institutional capacity. The conclusions validate the
study’s central hypothesis: the efficacy of legal reforms depends on their articulation with
technical capacity and inter-institutional governance. Recommendations are formulated to
strengthen technical competence, promote operational decentralization, and adopt results-based
evaluation.
Keywords: public procurement, normative reforms, institutional capacity, public
governance, Ecuador
Todo el contenido de la Revista Científica Internacional Arandu UTIC publicado en este sitio está disponible bajo
licencia Creative Commons Atribution 4.0 International.
capacidad institucional. Las conclusiones validan la hipótesis central del estudio: la eficacia de
las reformas legales depende de su articulación con la capacidad técnica y la gobernanza
interinstitucional. Se formulan recomendaciones orientadas al fortalecimiento técnico, la
descentralización operativa y la evaluación basada en resultados.
Palabras clave: contratación pública, reformas normativas, capacidad institucional,
gobernanza pública, Ecuador
ABSTRACT
Ecuador’s public procurement system has undergone successive reform stages since the
enactment of the Organic Law of the National Public Contracting System (LOSNCP) in 2008.
This article analyzes the normative evolution and its effects on the State’s institutional capacity
between 2008 and 2024, based on a historical-documentary design with a qualitative approach.
The results identify three distinct stages: normative foundation (2008–2013), digitalization and
operational adjustment (2014–2019), and results-oriented modernization (2020–2024). While
reforms have contributed to process standardization and improved transparency, structural gaps
persist in the technical capacity of decentralized autonomous governments, discretionary
normative application, and technological dependence on the SERCOP portal. Comparative
analysis with Chile, Colombia, and Peru confirms that the most effective systems combine legal
robustness with sustained investment in institutional capacity. The conclusions validate the
study’s central hypothesis: the efficacy of legal reforms depends on their articulation with
technical capacity and inter-institutional governance. Recommendations are formulated to
strengthen technical competence, promote operational decentralization, and adopt results-based
evaluation.
Keywords: public procurement, normative reforms, institutional capacity, public
governance, Ecuador
Todo el contenido de la Revista Científica Internacional Arandu UTIC publicado en este sitio está disponible bajo
licencia Creative Commons Atribution 4.0 International.
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2236
INTRODUCCIÓN
En el funcionamiento del Estado ecuatoriano, las compras públicas representan mucho más
que un proceso administrativo: constituyen un indicador sustantivo de la eficiencia en la
asignación de recursos colectivos y de qué tan eficiente puede llegar a ser la gestión pública. La
manera en que se contrata se controla y se ejecuta el gasto muestra el grado de madurez
institucional de un país. En Ecuador, la arquitectura institucional del sistema ha experimentado
sucesivas reformas de reforma y ajuste, donde cada cambio normativo ha intentado equilibrar tres
exigencias permanentes: la eficiencia en el gasto, la transparencia frente a la ciudadanía y el
control del uso de los fondos públicos.
Desde la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública
(LOSNCP) en 2008, el país ha desarrollado un entramado legal orientado a modernizar la gestión
del Estado. No obstante, la experiencia demuestra que la creación de leyes no garantiza
necesariamente su aplicación efectiva. Aunque el Servicio Nacional de Contratación Pública
(SERCOP) ha trabajado por estandarizar los procedimientos y digitalizar los procesos mediante
el portal oficial de Compras Públicas, persisten problemas de discrecionalidad, limitaciones
técnicas y desigualdad en la participación de oferentes, sobre todo en los gobiernos autónomos
descentralizados. En esta línea, la Contraloría General del Estado (CGE, 2022) ha documentado
reiteradamente brechas de cumplimiento y debilidades de control que evidencian que el marco
legal, aunque robusto, aún no logra una aplicación homogénea en todos los niveles del sistema.
A nivel internacional, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE, 2024) ha señalado que los sistemas de contratación pública no deben limitarse al
cumplimiento de procedimientos, sino que deben orientarse hacia la creación de valor público.
Este principio coincide con los fundamentos de la Nueva Gestión Pública (Dan et al., 2024;
Adrianzén Guerrero et al., 2022) y de la gobernanza institucional (Krogh & Triantafillou, 2024;
Grossi & Argento, 2022), que promueven eficiencia, rendición de cuentas y flexibilidad operativa.
Por otra parte, en el contexto ecuatoriano, estos enfoques se enfrentan al peso histórico del
formalismo jurídico y a una estructura administrativa que, con frecuencia, privilegia el
cumplimiento documental sobre los resultados reales.
El análisis de la evolución normativa ecuatoriana permite identificar un patrón recurrente:
las reformas responden, en la mayoría de los casos, a coyunturas políticas específicas más que a
una planificación sostenida de largo plazo. Por ejemplo, la creación del SERCOP representó un
avance hacia la centralización técnica y la estandarización de procesos; Sin embargo, también
generó dependencia tecnológica y brechas digitales en los niveles locales. Este contraste refleja
un dilema común en América Latina: la tensión entre modernización formal y capacidad real de
gestión. En efecto, Ávila Sánchez et al. (2025) sostienen que las reformas normativas suelen
INTRODUCCIÓN
En el funcionamiento del Estado ecuatoriano, las compras públicas representan mucho más
que un proceso administrativo: constituyen un indicador sustantivo de la eficiencia en la
asignación de recursos colectivos y de qué tan eficiente puede llegar a ser la gestión pública. La
manera en que se contrata se controla y se ejecuta el gasto muestra el grado de madurez
institucional de un país. En Ecuador, la arquitectura institucional del sistema ha experimentado
sucesivas reformas de reforma y ajuste, donde cada cambio normativo ha intentado equilibrar tres
exigencias permanentes: la eficiencia en el gasto, la transparencia frente a la ciudadanía y el
control del uso de los fondos públicos.
Desde la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública
(LOSNCP) en 2008, el país ha desarrollado un entramado legal orientado a modernizar la gestión
del Estado. No obstante, la experiencia demuestra que la creación de leyes no garantiza
necesariamente su aplicación efectiva. Aunque el Servicio Nacional de Contratación Pública
(SERCOP) ha trabajado por estandarizar los procedimientos y digitalizar los procesos mediante
el portal oficial de Compras Públicas, persisten problemas de discrecionalidad, limitaciones
técnicas y desigualdad en la participación de oferentes, sobre todo en los gobiernos autónomos
descentralizados. En esta línea, la Contraloría General del Estado (CGE, 2022) ha documentado
reiteradamente brechas de cumplimiento y debilidades de control que evidencian que el marco
legal, aunque robusto, aún no logra una aplicación homogénea en todos los niveles del sistema.
A nivel internacional, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE, 2024) ha señalado que los sistemas de contratación pública no deben limitarse al
cumplimiento de procedimientos, sino que deben orientarse hacia la creación de valor público.
Este principio coincide con los fundamentos de la Nueva Gestión Pública (Dan et al., 2024;
Adrianzén Guerrero et al., 2022) y de la gobernanza institucional (Krogh & Triantafillou, 2024;
Grossi & Argento, 2022), que promueven eficiencia, rendición de cuentas y flexibilidad operativa.
Por otra parte, en el contexto ecuatoriano, estos enfoques se enfrentan al peso histórico del
formalismo jurídico y a una estructura administrativa que, con frecuencia, privilegia el
cumplimiento documental sobre los resultados reales.
El análisis de la evolución normativa ecuatoriana permite identificar un patrón recurrente:
las reformas responden, en la mayoría de los casos, a coyunturas políticas específicas más que a
una planificación sostenida de largo plazo. Por ejemplo, la creación del SERCOP representó un
avance hacia la centralización técnica y la estandarización de procesos; Sin embargo, también
generó dependencia tecnológica y brechas digitales en los niveles locales. Este contraste refleja
un dilema común en América Latina: la tensión entre modernización formal y capacidad real de
gestión. En efecto, Ávila Sánchez et al. (2025) sostienen que las reformas normativas suelen
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2237
enfrentarse a la limitada capacidad institucional de los organismos ejecutores, lo que reduce su
impacto esperado.
Este estudio se plantea precisamente desde esa dualidad. Su propósito es evaluar la
evolución de la normativa y las reformas legales del sistema de compras públicas ecuatoriano
entre 2008 y 2024, analizando hasta qué punto las transformaciones legislativas han fortalecido
la transparencia, la eficiencia administrativa y la capacidad institucional del Estado. La
investigación busca ofrecer una lectura crítica que combine la dimensión jurídica con la realidad
operativa de las instituciones. Así, más que describir leyes, se pretende comprender su alcance,
sus limitaciones y las consecuencias prácticas que derivan de su implementación.
En consecuencia, los objetivos específicos son: (a) identificar las etapas más relevantes en
la evolución de la contratación pública ecuatoriana; (b) examinar los efectos de las reformas sobre
los mecanismos de control y gestión; y (c) proponer recomendaciones que integren coherencia
normativa y fortalecimiento institucional. La hipótesis que guía el trabajo plantea que la eficacia
de las reformas legales no depende únicamente del marco jurídico, sino de su articulación con la
capacidad técnica y la gobernanza interinstitucional. Dicho de otro modo, el progreso normativo
pierde fuerza si no se acompaña de una administración pública capaz de ejecutar, controlar y
evaluar de forma efectiva el uso de los recursos estatales.
Planteamiento del problema
En el plano internacional, la contratación pública constituye uno de los instrumentos de
política con mayor incidencia fiscal y social, pues representa, en promedio, entre el doce y el
veinte por ciento del producto interno bruto de los países y el principal punto de contacto entre el
sector público y el sector privado. La OCDE ha advertido que la eficacia de estos sistemas no se
mide únicamente por el cumplimiento de los procedimientos, sino por su capacidad de generar
valor público, asegurar integridad y sostener la confianza ciudadana en las instituciones (OCDE,
2024). En esa línea, la literatura reciente subraya que la transparencia, los sistemas electrónicos
de adquisición y la trazabilidad contractual elevan la eficiencia administrativa y reducen los
márgenes de discrecionalidad, siempre que se acompañen de capacidades institucionales
suficientes para operarlos (Grossi & Argento, 2022).
No obstante, la experiencia comparada internacional revela una tensión persistente entre el
diseño normativo y su implementación efectiva. Diversos organismos multilaterales coinciden en
que la modernización formal de los marcos legales no produce, por sí sola, mejoras automáticas
en el desempeño estatal, pues su eficacia depende de la profesionalización del recurso humano,
de la madurez tecnológica y de la solidez de los mecanismos de control. La pandemia por COVID-
19 evidenció esta brecha con particular nitidez: las administraciones con menor capacidad
burocrática enfrentaron mayores dificultades para cumplir los mandatos derivados de la
emergencia, lo que reactivó el debate global sobre la necesidad de articular reformas jurídicas con
enfrentarse a la limitada capacidad institucional de los organismos ejecutores, lo que reduce su
impacto esperado.
Este estudio se plantea precisamente desde esa dualidad. Su propósito es evaluar la
evolución de la normativa y las reformas legales del sistema de compras públicas ecuatoriano
entre 2008 y 2024, analizando hasta qué punto las transformaciones legislativas han fortalecido
la transparencia, la eficiencia administrativa y la capacidad institucional del Estado. La
investigación busca ofrecer una lectura crítica que combine la dimensión jurídica con la realidad
operativa de las instituciones. Así, más que describir leyes, se pretende comprender su alcance,
sus limitaciones y las consecuencias prácticas que derivan de su implementación.
En consecuencia, los objetivos específicos son: (a) identificar las etapas más relevantes en
la evolución de la contratación pública ecuatoriana; (b) examinar los efectos de las reformas sobre
los mecanismos de control y gestión; y (c) proponer recomendaciones que integren coherencia
normativa y fortalecimiento institucional. La hipótesis que guía el trabajo plantea que la eficacia
de las reformas legales no depende únicamente del marco jurídico, sino de su articulación con la
capacidad técnica y la gobernanza interinstitucional. Dicho de otro modo, el progreso normativo
pierde fuerza si no se acompaña de una administración pública capaz de ejecutar, controlar y
evaluar de forma efectiva el uso de los recursos estatales.
Planteamiento del problema
En el plano internacional, la contratación pública constituye uno de los instrumentos de
política con mayor incidencia fiscal y social, pues representa, en promedio, entre el doce y el
veinte por ciento del producto interno bruto de los países y el principal punto de contacto entre el
sector público y el sector privado. La OCDE ha advertido que la eficacia de estos sistemas no se
mide únicamente por el cumplimiento de los procedimientos, sino por su capacidad de generar
valor público, asegurar integridad y sostener la confianza ciudadana en las instituciones (OCDE,
2024). En esa línea, la literatura reciente subraya que la transparencia, los sistemas electrónicos
de adquisición y la trazabilidad contractual elevan la eficiencia administrativa y reducen los
márgenes de discrecionalidad, siempre que se acompañen de capacidades institucionales
suficientes para operarlos (Grossi & Argento, 2022).
No obstante, la experiencia comparada internacional revela una tensión persistente entre el
diseño normativo y su implementación efectiva. Diversos organismos multilaterales coinciden en
que la modernización formal de los marcos legales no produce, por sí sola, mejoras automáticas
en el desempeño estatal, pues su eficacia depende de la profesionalización del recurso humano,
de la madurez tecnológica y de la solidez de los mecanismos de control. La pandemia por COVID-
19 evidenció esta brecha con particular nitidez: las administraciones con menor capacidad
burocrática enfrentaron mayores dificultades para cumplir los mandatos derivados de la
emergencia, lo que reactivó el debate global sobre la necesidad de articular reformas jurídicas con
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2238
inversión sostenida en capacidad institucional (OCDE, 2024). Este diagnóstico configura el
marco de referencia desde el cual debe interpretarse la trayectoria de los sistemas nacionales.
En el contexto latinoamericano, la contratación pública se ha consolidado como un campo
crítico de la reforma del Estado, atravesado por la coexistencia de marcos normativos modernos
y capacidades administrativas heterogéneas. La región ha experimentado un proceso acelerado de
digitalización de las compras estatales mediante portales electrónicos y plataformas
transaccionales; sin embargo, la evidencia muestra que la baja capacidad técnica de los gobiernos
locales, las brechas digitales y la resistencia organizativa limitan la efectividad de estas
herramientas, especialmente en sus fases iniciales de adopción (Yomona de Alcalde et al., 2025).
La transparencia formal no se traduce automáticamente en control social efectivo cuando las
instituciones carecen de personal capacitado y de planificación adecuada.
Asimismo, la región comparte un patrón estructural identificado por la literatura
especializada: las reformas normativas suelen responder a coyunturas políticas específicas y se
enfrentan, de manera recurrente, a la limitada capacidad institucional de los organismos
ejecutores, lo que reduce su impacto esperado (Ochoipoma Guerrero & Muñoz Ccuro, 2023).
Países como Chile, Colombia y Perú han avanzado en la articulación entre marco jurídico y
capacidad técnica, pero persisten asimetrías territoriales que reproducen desigualdades en el
acceso, la competencia y la calidad del gasto. Esta tensión entre modernización formal y
capacidad real de gestión constituye el problema común que enmarca el caso ecuatoriano.
En el caso específico del Ecuador, el sistema de compras públicas ha transitado, desde la
promulgación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública en 2008, por
sucesivas etapas de reforma orientadas a estandarizar procedimientos, digitalizar procesos y
fortalecer la transparencia. La creación del Servicio Nacional de Contratación Pública y la
implementación del portal oficial de compras representaron avances significativos en trazabilidad
y centralización técnica. Sin embargo, la Contraloría General del Estado (2022) ha documentado
de manera reiterada brechas de cumplimiento, discrecionalidad en la aplicación normativa y
debilidades de control que evidencian que el marco legal, aunque robusto, no logra una aplicación
homogénea en todos los niveles del sistema. La situación es particularmente crítica en los
gobiernos autónomos descentralizados de menor tamaño, donde la gestión de compras recae con
frecuencia en funcionarios con múltiples responsabilidades y escasa formación especializada.
El problema de investigación se define, por tanto, en la distancia observable entre el avance
normativo del sistema ecuatoriano de contratación pública y su capacidad institucional efectiva
para traducir ese marco legal en una gestión eficiente, transparente y equitativa. Pese a la sucesión
de reformas, persisten asimetrías estructurales entre el gobierno central y los niveles
subnacionales, dependencia tecnológica respecto del portal del SERCOP y limitaciones en la
planificación de adquisiciones. De ello se deriva la pregunta que orienta el estudio: ¿en qué
medida la evolución normativa y las reformas legales del sistema de compras públicas
inversión sostenida en capacidad institucional (OCDE, 2024). Este diagnóstico configura el
marco de referencia desde el cual debe interpretarse la trayectoria de los sistemas nacionales.
En el contexto latinoamericano, la contratación pública se ha consolidado como un campo
crítico de la reforma del Estado, atravesado por la coexistencia de marcos normativos modernos
y capacidades administrativas heterogéneas. La región ha experimentado un proceso acelerado de
digitalización de las compras estatales mediante portales electrónicos y plataformas
transaccionales; sin embargo, la evidencia muestra que la baja capacidad técnica de los gobiernos
locales, las brechas digitales y la resistencia organizativa limitan la efectividad de estas
herramientas, especialmente en sus fases iniciales de adopción (Yomona de Alcalde et al., 2025).
La transparencia formal no se traduce automáticamente en control social efectivo cuando las
instituciones carecen de personal capacitado y de planificación adecuada.
Asimismo, la región comparte un patrón estructural identificado por la literatura
especializada: las reformas normativas suelen responder a coyunturas políticas específicas y se
enfrentan, de manera recurrente, a la limitada capacidad institucional de los organismos
ejecutores, lo que reduce su impacto esperado (Ochoipoma Guerrero & Muñoz Ccuro, 2023).
Países como Chile, Colombia y Perú han avanzado en la articulación entre marco jurídico y
capacidad técnica, pero persisten asimetrías territoriales que reproducen desigualdades en el
acceso, la competencia y la calidad del gasto. Esta tensión entre modernización formal y
capacidad real de gestión constituye el problema común que enmarca el caso ecuatoriano.
En el caso específico del Ecuador, el sistema de compras públicas ha transitado, desde la
promulgación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública en 2008, por
sucesivas etapas de reforma orientadas a estandarizar procedimientos, digitalizar procesos y
fortalecer la transparencia. La creación del Servicio Nacional de Contratación Pública y la
implementación del portal oficial de compras representaron avances significativos en trazabilidad
y centralización técnica. Sin embargo, la Contraloría General del Estado (2022) ha documentado
de manera reiterada brechas de cumplimiento, discrecionalidad en la aplicación normativa y
debilidades de control que evidencian que el marco legal, aunque robusto, no logra una aplicación
homogénea en todos los niveles del sistema. La situación es particularmente crítica en los
gobiernos autónomos descentralizados de menor tamaño, donde la gestión de compras recae con
frecuencia en funcionarios con múltiples responsabilidades y escasa formación especializada.
El problema de investigación se define, por tanto, en la distancia observable entre el avance
normativo del sistema ecuatoriano de contratación pública y su capacidad institucional efectiva
para traducir ese marco legal en una gestión eficiente, transparente y equitativa. Pese a la sucesión
de reformas, persisten asimetrías estructurales entre el gobierno central y los niveles
subnacionales, dependencia tecnológica respecto del portal del SERCOP y limitaciones en la
planificación de adquisiciones. De ello se deriva la pregunta que orienta el estudio: ¿en qué
medida la evolución normativa y las reformas legales del sistema de compras públicas
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2239
ecuatoriano, entre 2008 y 2024, han fortalecido la capacidad institucional del Estado, y de qué
factores depende que dicho fortalecimiento se materialice de forma homogénea en todos los
niveles de gobierno?
La justificación académica de esta investigación radica en la necesidad de superar las
lecturas exclusivamente jurídicas de la contratación pública, que tienden a evaluar las reformas
por su coherencia formal sin examinar sus consecuencias administrativas reales. Al integrar la
dimensión normativa con la capacidad institucional, el estudio aporta una comprensión crítica de
los factores que condicionan la eficacia de las políticas de compras públicas en contextos de
capacidades heterogéneas. Desde el punto de vista práctico, los hallazgos ofrecen insumos para
el diseño de políticas de fortalecimiento institucional, profesionalización y gobernanza
interinstitucional, particularmente orientadas a los gobiernos autónomos descentralizados, que
son los más afectados por las brechas identificadas. Su relevancia social deriva de la incidencia
directa de la contratación pública en la calidad del gasto, la prestación de servicios y la confianza
ciudadana en las instituciones del Estado.
Marco teórico
La Nueva Gestión Pública y la Nueva Gobernanza Pública
El estudio de las reformas de la contratación pública se inscribe en la evolución de los
paradigmas de administración del Estado. La Nueva Gestión Pública, surgida como respuesta a
las limitaciones del modelo burocrático weberiano, propuso la transición desde una lógica
administrativa centrada en el procedimiento hacia un enfoque gerencial orientado a resultados, a
la eficiencia y a la incorporación de mecanismos de mercado en la gestión estatal (Dan et al.,
2024). Este paradigma promovió la desconcentración, la medición del desempeño y la rendición
de cuentas como ejes de la modernización. La literatura contemporánea, sin embargo, ha matizado
sus alcances al advertir que esta evolución generó una tensión constante entre la lógica
empresarial y los intereses sociales, así como limitaciones en las capacidades innovadoras del
aparato estatal cuando se aplica de manera acrítica en contextos institucionales débiles (Grossi &
Argento, 2022).
Frente a estas limitaciones, la Nueva Gobernanza Pública emerge como un marco que
desplaza el centro de gravedad desde la gestión interna de las organizaciones hacia la
coordinación de redes interinstitucionales y la generación de valor público (Krogh &
Triantafillou, 2024). Concebida como un proceso dinámico e inclusivo, la gobernanza involucra
a diversos actores en la formulación, implementación y evaluación de las políticas, y articula dos
dimensiones complementarias: la institucional, referida al ordenamiento normativo, y la técnica,
referida a las capacidades de ejecución. Una gobernanza eficaz fortalece la toma de decisiones
mediante principios como la transparencia, la participación ciudadana, la rendición de cuentas, el
respeto al Estado de derecho y el profesionalismo, equilibrando los poderes y consolidando la
confianza en las instituciones (Grossi & Argento, 2022; Adrianzén Guerrero et al., 2022).
ecuatoriano, entre 2008 y 2024, han fortalecido la capacidad institucional del Estado, y de qué
factores depende que dicho fortalecimiento se materialice de forma homogénea en todos los
niveles de gobierno?
La justificación académica de esta investigación radica en la necesidad de superar las
lecturas exclusivamente jurídicas de la contratación pública, que tienden a evaluar las reformas
por su coherencia formal sin examinar sus consecuencias administrativas reales. Al integrar la
dimensión normativa con la capacidad institucional, el estudio aporta una comprensión crítica de
los factores que condicionan la eficacia de las políticas de compras públicas en contextos de
capacidades heterogéneas. Desde el punto de vista práctico, los hallazgos ofrecen insumos para
el diseño de políticas de fortalecimiento institucional, profesionalización y gobernanza
interinstitucional, particularmente orientadas a los gobiernos autónomos descentralizados, que
son los más afectados por las brechas identificadas. Su relevancia social deriva de la incidencia
directa de la contratación pública en la calidad del gasto, la prestación de servicios y la confianza
ciudadana en las instituciones del Estado.
Marco teórico
La Nueva Gestión Pública y la Nueva Gobernanza Pública
El estudio de las reformas de la contratación pública se inscribe en la evolución de los
paradigmas de administración del Estado. La Nueva Gestión Pública, surgida como respuesta a
las limitaciones del modelo burocrático weberiano, propuso la transición desde una lógica
administrativa centrada en el procedimiento hacia un enfoque gerencial orientado a resultados, a
la eficiencia y a la incorporación de mecanismos de mercado en la gestión estatal (Dan et al.,
2024). Este paradigma promovió la desconcentración, la medición del desempeño y la rendición
de cuentas como ejes de la modernización. La literatura contemporánea, sin embargo, ha matizado
sus alcances al advertir que esta evolución generó una tensión constante entre la lógica
empresarial y los intereses sociales, así como limitaciones en las capacidades innovadoras del
aparato estatal cuando se aplica de manera acrítica en contextos institucionales débiles (Grossi &
Argento, 2022).
Frente a estas limitaciones, la Nueva Gobernanza Pública emerge como un marco que
desplaza el centro de gravedad desde la gestión interna de las organizaciones hacia la
coordinación de redes interinstitucionales y la generación de valor público (Krogh &
Triantafillou, 2024). Concebida como un proceso dinámico e inclusivo, la gobernanza involucra
a diversos actores en la formulación, implementación y evaluación de las políticas, y articula dos
dimensiones complementarias: la institucional, referida al ordenamiento normativo, y la técnica,
referida a las capacidades de ejecución. Una gobernanza eficaz fortalece la toma de decisiones
mediante principios como la transparencia, la participación ciudadana, la rendición de cuentas, el
respeto al Estado de derecho y el profesionalismo, equilibrando los poderes y consolidando la
confianza en las instituciones (Grossi & Argento, 2022; Adrianzén Guerrero et al., 2022).
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2240
Aplicado a la contratación pública, este enfoque permite comprender por qué la sola existencia
de un marco legal moderno no garantiza resultados si no se acompaña de coordinación
interinstitucional y capacidad técnica.
Teoría institucional y capacidad estatal
La teoría institucional aporta el segundo pilar conceptual de este estudio. Desde la
perspectiva del nuevo institucionalismo, las instituciones se entienden como el conjunto de reglas
formales e informales que estructuran la interacción social y condicionan el desempeño de las
organizaciones (Hoefer, 2022). Investigaciones recientes sobre la modernización del Estado
retoman este marco para mostrar que las reformas administrativas solo redefinen el rol estatal
cuando inciden sobre las prácticas reales, y no únicamente sobre las estructuras formales (Blas et
al., 2022). En esa línea, esta corriente sostiene que el cambio normativo no produce, por sí mismo,
una transformación de las prácticas, pues las reglas formales conviven con normas informales,
rutinas y culturas organizativas que pueden resistir o distorsionar su aplicación. De ahí el concepto
de isomorfismo normativo, que designa la adopción de estructuras formalmente modernas que no
alteran sustancialmente las prácticas reales de gestión, fenómeno especialmente frecuente en
sistemas institucionales débiles (Hoefer, 2022).
Estrechamente vinculado a lo anterior, el concepto de capacidad estatal resulta central para
interpretar las brechas de implementación. La capacidad estatal se define como el conjunto de
aptitudes técnicas, administrativas, financieras y políticas que permiten al Estado formular e
implementar políticas y cumplir sus objetivos de manera efectiva. Su análisis distingue las brechas
de capacidad como la distancia entre los mandatos normativos asignados a una institución y sus
recursos reales para cumplirlos. En el campo de la contratación pública, esta perspectiva explica
por qué entidades sujetas al mismo marco legal obtienen resultados radicalmente distintos: la
variable decisiva no es la norma, sino la dotación diferencial de capacidades técnicas y
organizativas (Ochoipoma Guerrero & Muñoz Ccuro, 2023).
Valor público y contratación pública como política
La teoría del valor público complementa los enfoques anteriores al desplazar el criterio de
éxito desde el cumplimiento del procedimiento hacia los resultados que la acción estatal genera
para la ciudadanía. Bajo esta óptica, una compra pública no se evalúa solo por su legalidad formal,
sino por su contribución a la calidad del gasto, la oportunidad del servicio y la equidad en el
acceso de los proveedores. La literatura reciente concibe el valor público como el resultado de
una gestión estatal capaz de articular liderazgo, transparencia, eficiencia y uso estratégico de los
recursos, con énfasis en el desempeño humano y financiero (OCDE, 2024). Este principio,
promovido por los organismos multilaterales, orienta las reformas de tercera generación hacia una
contratación pública estratégica, sostenible e inclusiva.
De estos cuatro enfoques —Nueva Gestión Pública, Nueva Gobernanza Pública, teoría
institucional y valor público— se desprenden las categorías de análisis que guían el estudio. La
Aplicado a la contratación pública, este enfoque permite comprender por qué la sola existencia
de un marco legal moderno no garantiza resultados si no se acompaña de coordinación
interinstitucional y capacidad técnica.
Teoría institucional y capacidad estatal
La teoría institucional aporta el segundo pilar conceptual de este estudio. Desde la
perspectiva del nuevo institucionalismo, las instituciones se entienden como el conjunto de reglas
formales e informales que estructuran la interacción social y condicionan el desempeño de las
organizaciones (Hoefer, 2022). Investigaciones recientes sobre la modernización del Estado
retoman este marco para mostrar que las reformas administrativas solo redefinen el rol estatal
cuando inciden sobre las prácticas reales, y no únicamente sobre las estructuras formales (Blas et
al., 2022). En esa línea, esta corriente sostiene que el cambio normativo no produce, por sí mismo,
una transformación de las prácticas, pues las reglas formales conviven con normas informales,
rutinas y culturas organizativas que pueden resistir o distorsionar su aplicación. De ahí el concepto
de isomorfismo normativo, que designa la adopción de estructuras formalmente modernas que no
alteran sustancialmente las prácticas reales de gestión, fenómeno especialmente frecuente en
sistemas institucionales débiles (Hoefer, 2022).
Estrechamente vinculado a lo anterior, el concepto de capacidad estatal resulta central para
interpretar las brechas de implementación. La capacidad estatal se define como el conjunto de
aptitudes técnicas, administrativas, financieras y políticas que permiten al Estado formular e
implementar políticas y cumplir sus objetivos de manera efectiva. Su análisis distingue las brechas
de capacidad como la distancia entre los mandatos normativos asignados a una institución y sus
recursos reales para cumplirlos. En el campo de la contratación pública, esta perspectiva explica
por qué entidades sujetas al mismo marco legal obtienen resultados radicalmente distintos: la
variable decisiva no es la norma, sino la dotación diferencial de capacidades técnicas y
organizativas (Ochoipoma Guerrero & Muñoz Ccuro, 2023).
Valor público y contratación pública como política
La teoría del valor público complementa los enfoques anteriores al desplazar el criterio de
éxito desde el cumplimiento del procedimiento hacia los resultados que la acción estatal genera
para la ciudadanía. Bajo esta óptica, una compra pública no se evalúa solo por su legalidad formal,
sino por su contribución a la calidad del gasto, la oportunidad del servicio y la equidad en el
acceso de los proveedores. La literatura reciente concibe el valor público como el resultado de
una gestión estatal capaz de articular liderazgo, transparencia, eficiencia y uso estratégico de los
recursos, con énfasis en el desempeño humano y financiero (OCDE, 2024). Este principio,
promovido por los organismos multilaterales, orienta las reformas de tercera generación hacia una
contratación pública estratégica, sostenible e inclusiva.
De estos cuatro enfoques —Nueva Gestión Pública, Nueva Gobernanza Pública, teoría
institucional y valor público— se desprenden las categorías de análisis que guían el estudio. La
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2241
teoría institucional aporta las categorías de fragmentación institucional y asimetría de gestión,
útiles para observar las brechas entre niveles de gobierno; la gobernanza y el valor público
sostienen las dimensiones de transparencia, control institucional, eficiencia operativa y equidad
de acceso, que ordenan el análisis de resultados; y la noción de capacidad estatal da lugar a la
categoría de dependencia tecnológica, asociada a la madurez técnica del sistema. Tomadas en
conjunto, estas herramientas conceptuales permiten leer con coherencia la relación entre reforma
normativa y capacidad institucional, que es el objeto de esta investigación.
METODOLOGÍA
Esta investigación se apoya en un diseño histórico-documental con enfoque analítico e
interpretativo, orientado a examinar los cambios y continuidades del sistema de contratación
pública ecuatoriano durante los últimos quince años. Este tipo de estudio permite reconstruir
procesos institucionales a partir de fuentes normativas y académicas, interpretándolos dentro de
su contexto político y administrativo.
El objeto formal de estudio se centra en la relación entre las reformas legales y la capacidad
institucional del Estado para gestionar con eficiencia los fondos públicos. Se parte del principio
de que la normativa, por sí sola, no transforma la realidad si no existen condiciones
administrativas y humanas que permitan aplicarla. Bajo ese supuesto, la investigación se
fundamenta en los enfoques de gobernanza pública (Krogh & Triantafillou, 2024) y teoría
institucional (Hoefer, 2022), actualizados por la literatura reciente sobre modernización estatal
(Blas et al., 2022; Grossi & Argento, 2022), que explican cómo los marcos legales, las estructuras
organizativas y las prácticas de gestión se influyen mutuamente en la construcción del desempeño
estatal.
Metodológicamente, el estudio se clasifica como no experimental, descriptivo y
explicativo, pues examina los fenómenos en su entorno natural, sin manipulación deliberada de
variables (Hernández Sampieri et al., 2022). Se empleó un enfoque cualitativo-documental, que
privilegia la interpretación crítica de textos normativos, informes institucionales y estudios
académicos (Martínez Corona et al., 2023). Esta estrategia facilita detectar patrones, rupturas o
inconsistencias a lo largo del tiempo, permitiendo identificar momentos clave de reforma y sus
consecuencias administrativas.
El ámbito de estudio abarca todo el territorio ecuatoriano, con especial atención a los
gobiernos autónomos descentralizados y a las instituciones del nivel central. El periodo analizado,
que va de 2008 a 2024, comprende desde la promulgación de la LOSNCP hasta las reformas más
recientes impulsadas por el SERCOP (2023). Este marco temporal permite observar la progresiva
digitalización del sistema, las variaciones en los mecanismos de control y los desafíos persistentes
en materia de transparencia y participación.
teoría institucional aporta las categorías de fragmentación institucional y asimetría de gestión,
útiles para observar las brechas entre niveles de gobierno; la gobernanza y el valor público
sostienen las dimensiones de transparencia, control institucional, eficiencia operativa y equidad
de acceso, que ordenan el análisis de resultados; y la noción de capacidad estatal da lugar a la
categoría de dependencia tecnológica, asociada a la madurez técnica del sistema. Tomadas en
conjunto, estas herramientas conceptuales permiten leer con coherencia la relación entre reforma
normativa y capacidad institucional, que es el objeto de esta investigación.
METODOLOGÍA
Esta investigación se apoya en un diseño histórico-documental con enfoque analítico e
interpretativo, orientado a examinar los cambios y continuidades del sistema de contratación
pública ecuatoriano durante los últimos quince años. Este tipo de estudio permite reconstruir
procesos institucionales a partir de fuentes normativas y académicas, interpretándolos dentro de
su contexto político y administrativo.
El objeto formal de estudio se centra en la relación entre las reformas legales y la capacidad
institucional del Estado para gestionar con eficiencia los fondos públicos. Se parte del principio
de que la normativa, por sí sola, no transforma la realidad si no existen condiciones
administrativas y humanas que permitan aplicarla. Bajo ese supuesto, la investigación se
fundamenta en los enfoques de gobernanza pública (Krogh & Triantafillou, 2024) y teoría
institucional (Hoefer, 2022), actualizados por la literatura reciente sobre modernización estatal
(Blas et al., 2022; Grossi & Argento, 2022), que explican cómo los marcos legales, las estructuras
organizativas y las prácticas de gestión se influyen mutuamente en la construcción del desempeño
estatal.
Metodológicamente, el estudio se clasifica como no experimental, descriptivo y
explicativo, pues examina los fenómenos en su entorno natural, sin manipulación deliberada de
variables (Hernández Sampieri et al., 2022). Se empleó un enfoque cualitativo-documental, que
privilegia la interpretación crítica de textos normativos, informes institucionales y estudios
académicos (Martínez Corona et al., 2023). Esta estrategia facilita detectar patrones, rupturas o
inconsistencias a lo largo del tiempo, permitiendo identificar momentos clave de reforma y sus
consecuencias administrativas.
El ámbito de estudio abarca todo el territorio ecuatoriano, con especial atención a los
gobiernos autónomos descentralizados y a las instituciones del nivel central. El periodo analizado,
que va de 2008 a 2024, comprende desde la promulgación de la LOSNCP hasta las reformas más
recientes impulsadas por el SERCOP (2023). Este marco temporal permite observar la progresiva
digitalización del sistema, las variaciones en los mecanismos de control y los desafíos persistentes
en materia de transparencia y participación.
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2242
Las fuentes primarias incluyeron leyes, decretos, resoluciones y reportes oficiales del
SERCOP (2023) y de la Contraloría General del Estado (CGE, 2022). Las fuentes secundarias
abarcaron literatura científica de bases como Scopus, Latindex y RedALyC, así como informes
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2022), la Corporación Andina de Fomento (CAF,
2021) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2024), que
ofrecen perspectivas comparativas sobre la eficiencia estatal y las prácticas de gobernanza pública
en América Latina.
Durante el proceso de análisis se construyó una matriz de sistematización documental,
donde se registraron los principales hitos normativos, su contexto político, los cambios
implementados y sus efectos sobre la capacidad administrativa. Posteriormente, se aplicó la
técnica de análisis de contenido propuesta por Nicmanis (2024), combinada con una codificación
temática que permitió organizar los hallazgos en categorías como fragmentación institucional,
asimetría de gestión y dependencia tecnológica. Asimismo, se integró un componente
comparativo con los casos de Chile, Colombia y Perú, cuyos modelos de contratación pública
presentan mayores niveles de consolidación (OCDE, 2024; CAF, 2021; BID, 2022).
Para fortalecer la validez y la confiabilidad del estudio se aplicó una triangulación teórica
y documental. La primera permitió contrastar los resultados desde diversas perspectivas de la
gestión pública; la segunda verificó la coherencia entre fuentes legales, institucionales y
académicas. Esta combinación dio soporte a una interpretación rigurosa, pero flexible, donde la
objetividad se equilibra con la reflexión crítica.
Corpus documental y criterios de selección
La selección del corpus se realizó mediante un muestreo intencional no probabilístico,
orientado por la pertinencia de cada documento respecto del objeto de estudio. A partir de una
búsqueda sistemática en repositorios oficiales (portal del SERCOP, Registro Oficial del Ecuador,
sitios de la Contraloría General del Estado y de los organismos multilaterales) y en bases
académicas (Scopus, Web of Science, SciELO, Redalyc y Latindex), se identificó un conjunto
inicial de 86 documentos. Tras la depuración por duplicados y la aplicación de los criterios de
elegibilidad, el corpus final quedó conformado por 42 documentos efectivamente analizados,
distribuidos en cuatro categorías: (a) 15 instrumentos normativos (la LOSNCP de 2008 y sus
reformas, su Reglamento General y las resoluciones del SERCOP entre 2008 y 2024); (b) 9
informes institucionales del SERCOP y de la Contraloría General del Estado; (c) 11 artículos
científicos indexados; y (d) 7 informes técnicos de organismos multilaterales (OCDE, BID y
CAF).
Se establecieron como criterios de inclusión: pertenecer al periodo 2008–2024; abordar de
forma directa la normativa, la gestión o la capacidad institucional de la contratación pública;
proceder de fuentes oficiales, académicas indexadas o de organismos multilaterales reconocidos;
y estar disponibles en texto completo en español o inglés. Se aplicaron como criterios de
Las fuentes primarias incluyeron leyes, decretos, resoluciones y reportes oficiales del
SERCOP (2023) y de la Contraloría General del Estado (CGE, 2022). Las fuentes secundarias
abarcaron literatura científica de bases como Scopus, Latindex y RedALyC, así como informes
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2022), la Corporación Andina de Fomento (CAF,
2021) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2024), que
ofrecen perspectivas comparativas sobre la eficiencia estatal y las prácticas de gobernanza pública
en América Latina.
Durante el proceso de análisis se construyó una matriz de sistematización documental,
donde se registraron los principales hitos normativos, su contexto político, los cambios
implementados y sus efectos sobre la capacidad administrativa. Posteriormente, se aplicó la
técnica de análisis de contenido propuesta por Nicmanis (2024), combinada con una codificación
temática que permitió organizar los hallazgos en categorías como fragmentación institucional,
asimetría de gestión y dependencia tecnológica. Asimismo, se integró un componente
comparativo con los casos de Chile, Colombia y Perú, cuyos modelos de contratación pública
presentan mayores niveles de consolidación (OCDE, 2024; CAF, 2021; BID, 2022).
Para fortalecer la validez y la confiabilidad del estudio se aplicó una triangulación teórica
y documental. La primera permitió contrastar los resultados desde diversas perspectivas de la
gestión pública; la segunda verificó la coherencia entre fuentes legales, institucionales y
académicas. Esta combinación dio soporte a una interpretación rigurosa, pero flexible, donde la
objetividad se equilibra con la reflexión crítica.
Corpus documental y criterios de selección
La selección del corpus se realizó mediante un muestreo intencional no probabilístico,
orientado por la pertinencia de cada documento respecto del objeto de estudio. A partir de una
búsqueda sistemática en repositorios oficiales (portal del SERCOP, Registro Oficial del Ecuador,
sitios de la Contraloría General del Estado y de los organismos multilaterales) y en bases
académicas (Scopus, Web of Science, SciELO, Redalyc y Latindex), se identificó un conjunto
inicial de 86 documentos. Tras la depuración por duplicados y la aplicación de los criterios de
elegibilidad, el corpus final quedó conformado por 42 documentos efectivamente analizados,
distribuidos en cuatro categorías: (a) 15 instrumentos normativos (la LOSNCP de 2008 y sus
reformas, su Reglamento General y las resoluciones del SERCOP entre 2008 y 2024); (b) 9
informes institucionales del SERCOP y de la Contraloría General del Estado; (c) 11 artículos
científicos indexados; y (d) 7 informes técnicos de organismos multilaterales (OCDE, BID y
CAF).
Se establecieron como criterios de inclusión: pertenecer al periodo 2008–2024; abordar de
forma directa la normativa, la gestión o la capacidad institucional de la contratación pública;
proceder de fuentes oficiales, académicas indexadas o de organismos multilaterales reconocidos;
y estar disponibles en texto completo en español o inglés. Se aplicaron como criterios de
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2243
exclusión: documentos anteriores a 2008 o sin relevancia normativa para el caso ecuatoriano
(salvo obras teóricas fundacionales empleadas exclusivamente como marco conceptual); notas de
prensa, materiales de divulgación no arbitrados y fuentes sin respaldo institucional verificable; y
documentos duplicados o cuyo contenido se subsumiera en versiones más recientes. La aplicación
de estos criterios garantizó la validez documental y la trazabilidad de la evidencia.
Procedimiento de análisis documental
El análisis se desarrolló en cinco fases secuenciales. En la primera, de recopilación, se
reunieron y catalogaron los 42 documentos en una base de datos con metadatos de fuente, tipo,
año y nivel de gobierno. En la segunda, de preparación, se construyó una matriz de
sistematización documental que registró para cada documento los hitos normativos, el contexto
político, los cambios introducidos y sus efectos sobre la capacidad administrativa. En la tercera,
de codificación, se aplicó la técnica de análisis de contenido propuesta por Nicmanis (2024),
mediante un libro de códigos que combinó categorías deductivas —derivadas del marco teórico—
con categorías inductivas emergentes de la lectura. En la cuarta, de análisis, se organizaron los
hallazgos en las categorías de fragmentación institucional, asimetría de gestión y dependencia
tecnológica, y en las dimensiones de transparencia, control institucional, eficiencia operativa y
equidad de acceso, siguiendo los procedimientos de despliegue y reducción de datos cualitativos
propuestos por Bingham (2023). En la quinta, de validación, se aplicó una triangulación teórica y
documental que contrastó las fuentes legales, institucionales y académicas para asegurar la
consistencia interpretativa.
Las categorías y dimensiones descritas constituyen las variables cualitativas de análisis del
estudio. El componente comparativo, integrado en una sexta etapa transversal, contrastó el caso
ecuatoriano con los de Chile, Colombia y Perú a partir de las mismas dimensiones, lo que permitió
situar los hallazgos nacionales en perspectiva regional (OCDE, 2024; Yomona de Alcalde et al.,
2025).
Esta convergencia disciplinaria —entre el derecho, la administración pública y la
economía— resulta indispensable para entender cómo las reformas legales se traducen, o no, en
mejoras concretas de la gestión estatal. Una reforma, al final, solo cobra sentido cuando modifica
la práctica pública y devuelve a la ciudadanía la confianza en sus instituciones.
RESULTADOS
Antes de presentar los hallazgos conviene precisar cómo se identificaron las variables y
categorías que estructuran esta sección. El análisis de contenido aplicado al corpus de 42
documentos combinó un procedimiento deductivo y uno inductivo. Por la vía deductiva, el marco
teórico aportó tres categorías matrices —fragmentación institucional, asimetría de gestión y
dependencia tecnológica— y cuatro dimensiones operativas de impacto —transparencia, control
institucional, eficiencia operativa y equidad de acceso—, definidas a partir de los enfoques de
exclusión: documentos anteriores a 2008 o sin relevancia normativa para el caso ecuatoriano
(salvo obras teóricas fundacionales empleadas exclusivamente como marco conceptual); notas de
prensa, materiales de divulgación no arbitrados y fuentes sin respaldo institucional verificable; y
documentos duplicados o cuyo contenido se subsumiera en versiones más recientes. La aplicación
de estos criterios garantizó la validez documental y la trazabilidad de la evidencia.
Procedimiento de análisis documental
El análisis se desarrolló en cinco fases secuenciales. En la primera, de recopilación, se
reunieron y catalogaron los 42 documentos en una base de datos con metadatos de fuente, tipo,
año y nivel de gobierno. En la segunda, de preparación, se construyó una matriz de
sistematización documental que registró para cada documento los hitos normativos, el contexto
político, los cambios introducidos y sus efectos sobre la capacidad administrativa. En la tercera,
de codificación, se aplicó la técnica de análisis de contenido propuesta por Nicmanis (2024),
mediante un libro de códigos que combinó categorías deductivas —derivadas del marco teórico—
con categorías inductivas emergentes de la lectura. En la cuarta, de análisis, se organizaron los
hallazgos en las categorías de fragmentación institucional, asimetría de gestión y dependencia
tecnológica, y en las dimensiones de transparencia, control institucional, eficiencia operativa y
equidad de acceso, siguiendo los procedimientos de despliegue y reducción de datos cualitativos
propuestos por Bingham (2023). En la quinta, de validación, se aplicó una triangulación teórica y
documental que contrastó las fuentes legales, institucionales y académicas para asegurar la
consistencia interpretativa.
Las categorías y dimensiones descritas constituyen las variables cualitativas de análisis del
estudio. El componente comparativo, integrado en una sexta etapa transversal, contrastó el caso
ecuatoriano con los de Chile, Colombia y Perú a partir de las mismas dimensiones, lo que permitió
situar los hallazgos nacionales en perspectiva regional (OCDE, 2024; Yomona de Alcalde et al.,
2025).
Esta convergencia disciplinaria —entre el derecho, la administración pública y la
economía— resulta indispensable para entender cómo las reformas legales se traducen, o no, en
mejoras concretas de la gestión estatal. Una reforma, al final, solo cobra sentido cuando modifica
la práctica pública y devuelve a la ciudadanía la confianza en sus instituciones.
RESULTADOS
Antes de presentar los hallazgos conviene precisar cómo se identificaron las variables y
categorías que estructuran esta sección. El análisis de contenido aplicado al corpus de 42
documentos combinó un procedimiento deductivo y uno inductivo. Por la vía deductiva, el marco
teórico aportó tres categorías matrices —fragmentación institucional, asimetría de gestión y
dependencia tecnológica— y cuatro dimensiones operativas de impacto —transparencia, control
institucional, eficiencia operativa y equidad de acceso—, definidas a partir de los enfoques de
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gobernanza pública, teoría institucional y valor público. Estas categorías se incorporaron al libro
de códigos como nodos iniciales con los que se etiquetó sistemáticamente cada documento.
Por la vía inductiva, la lectura iterativa del corpus permitió precisar la periodización en tres
etapas, que emergió de la concentración temporal de los hitos normativos y de los cambios en el
modelo de gestión registrados en la matriz documental. La saturación de los códigos —punto en
el que nuevos documentos dejaron de aportar categorías nuevas— confirmó la estabilidad del
esquema analítico. Cada subsección de resultados se organiza en función de estas categorías y se
vincula explícitamente con los objetivos específicos del estudio, de modo que la presentación de
los hallazgos preserva la coherencia entre objetivos, metodología y evidencia. Sobre esta base se
exponen, a continuación, los resultados correspondientes a cada objetivo.
Etapas de la evolución normativa (Objetivo a)
El análisis documental permitió identificar tres etapas bien diferenciadas en la trayectoria
del sistema de compras públicas ecuatoriano entre 2008 y 2024. Cada etapa está delimitada por
hitos normativos específicos, cambios en el modelo de gestión y transformaciones en la
arquitectura institucional del sistema.
Etapa I: Fundación normativa (2008–2013)
La promulgación de la LOSNCP en agosto de 2008 representó un cambio estructural en la
forma en que el Estado ecuatoriano organiza y ejecuta sus compras. Hasta entonces, el sistema
funcionaba bajo un esquema disperso, con múltiples reglamentos sectoriales y escasa articulación
interinstitucional. La nueva ley unificó los procedimientos de contratación, creó el Servicio
Nacional de Contratación Pública (SERCOP) y estableció el Sistema Oficial de Contratación del
Estado (SOCE), portal que centralizó la publicación de procesos y convocatorias. En esta etapa,
el énfasis estuvo en la construcción de un marco normativo coherente y en la digitalización básica
de los procedimientos. Sin embargo, la implementación encontró resistencias derivadas de la
cultura burocrática vigente y de la limitada conectividad digital en los niveles subnacionales.
Ávila Sánchez et al. (2025) documentan que, durante este período, los GAD rurales y pequeños
municipios reportaron dificultades técnicas para operar en la plataforma electrónica, lo que generó
dependencia de consultores externos y procesos paralelos informales.
Etapa II: Ajuste y digitalización (2014–2019)
La segunda etapa se caracterizó por la profundización del modelo electrónico de
contratación y por una serie de reformas reglamentarias destinadas a corregir vacíos e
inconsistencias de la LOSNCP original. En 2016 se aprobó el Reglamento General actualizado,
que incorporó nuevas categorías de contratación, fortaleció el régimen de infracciones y amplió
los umbrales de contratación directa. Paralelamente, el SERCOP desarrolló módulos adicionales
en el portal SOCE para gestionar catálogo electrónico, subasta inversa e ínfima cuantía. Este
período también estuvo marcado por una mayor supervisión de la Contraloría General del Estado,
que emitió pronunciamientos sobre prácticas de subdivisión contractual y conflictos de interés
gobernanza pública, teoría institucional y valor público. Estas categorías se incorporaron al libro
de códigos como nodos iniciales con los que se etiquetó sistemáticamente cada documento.
Por la vía inductiva, la lectura iterativa del corpus permitió precisar la periodización en tres
etapas, que emergió de la concentración temporal de los hitos normativos y de los cambios en el
modelo de gestión registrados en la matriz documental. La saturación de los códigos —punto en
el que nuevos documentos dejaron de aportar categorías nuevas— confirmó la estabilidad del
esquema analítico. Cada subsección de resultados se organiza en función de estas categorías y se
vincula explícitamente con los objetivos específicos del estudio, de modo que la presentación de
los hallazgos preserva la coherencia entre objetivos, metodología y evidencia. Sobre esta base se
exponen, a continuación, los resultados correspondientes a cada objetivo.
Etapas de la evolución normativa (Objetivo a)
El análisis documental permitió identificar tres etapas bien diferenciadas en la trayectoria
del sistema de compras públicas ecuatoriano entre 2008 y 2024. Cada etapa está delimitada por
hitos normativos específicos, cambios en el modelo de gestión y transformaciones en la
arquitectura institucional del sistema.
Etapa I: Fundación normativa (2008–2013)
La promulgación de la LOSNCP en agosto de 2008 representó un cambio estructural en la
forma en que el Estado ecuatoriano organiza y ejecuta sus compras. Hasta entonces, el sistema
funcionaba bajo un esquema disperso, con múltiples reglamentos sectoriales y escasa articulación
interinstitucional. La nueva ley unificó los procedimientos de contratación, creó el Servicio
Nacional de Contratación Pública (SERCOP) y estableció el Sistema Oficial de Contratación del
Estado (SOCE), portal que centralizó la publicación de procesos y convocatorias. En esta etapa,
el énfasis estuvo en la construcción de un marco normativo coherente y en la digitalización básica
de los procedimientos. Sin embargo, la implementación encontró resistencias derivadas de la
cultura burocrática vigente y de la limitada conectividad digital en los niveles subnacionales.
Ávila Sánchez et al. (2025) documentan que, durante este período, los GAD rurales y pequeños
municipios reportaron dificultades técnicas para operar en la plataforma electrónica, lo que generó
dependencia de consultores externos y procesos paralelos informales.
Etapa II: Ajuste y digitalización (2014–2019)
La segunda etapa se caracterizó por la profundización del modelo electrónico de
contratación y por una serie de reformas reglamentarias destinadas a corregir vacíos e
inconsistencias de la LOSNCP original. En 2016 se aprobó el Reglamento General actualizado,
que incorporó nuevas categorías de contratación, fortaleció el régimen de infracciones y amplió
los umbrales de contratación directa. Paralelamente, el SERCOP desarrolló módulos adicionales
en el portal SOCE para gestionar catálogo electrónico, subasta inversa e ínfima cuantía. Este
período también estuvo marcado por una mayor supervisión de la Contraloría General del Estado,
que emitió pronunciamientos sobre prácticas de subdivisión contractual y conflictos de interés
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2245
(CGE, 2022). A pesar de los avances, la concentración de proveedores favorecidos y las brechas
de formación en los equipos de compras de las entidades contratantes se mantuvieron como
limitaciones estructurales persistentes.
Etapa III: Modernización orientada a resultados (2020–2024)
La tercera etapa, iniciada en el contexto de la pandemia por COVID-19, impulsó la
adopción de herramientas de contratación de emergencia y aceleró la transición hacia una gestión
orientada a resultados. El SERCOP emitió resoluciones específicas para agilizar los procesos de
adquisición de insumos críticos y estableció mecanismos de transparencia activa mediante
tableros de control público. Posteriormente, las reformas de 2022 y 2023 introdujeron
disposiciones sobre compras sustentables, participación de micro y pequeñas empresas
(MIPYMES) y evaluación del desempeño de contratistas. Estas medidas buscaron alinear el
sistema ecuatoriano con los estándares de la OCDE (2024) y las recomendaciones del BID (2022)
para América Latina. No obstante, su implementación efectiva continúa siendo desigual,
particularmente entre las entidades del gobierno central —que cuentan con equipos técnicos
especializados— y los GAD de menor tamaño.
Tabla 1
Etapas de la evolución normativa del sistema de compras públicas ecuatoriano (2008–2024)
Etapa Período Hitos normativos Énfasis institucional Limitaciones
identificadas
I: Fundación
normativa
2008–
2013
LOSNCP (2008),
creación del
SERCOP, portal
SOCE
Unificación
procedimental y
digitalización básica
Brechas digitales en
GAD, resistencia
burocrática
II: Ajuste y
digitalización
2014–
2019
Reglamento General
(2016), módulos
SOCE, régimen de
infracciones
Fortalecimiento del
control y ampliación
de modalidades
Concentración de
proveedores, déficit de
formación
III:
Modernización
y resultados
2020–
2024
Resoluciones
COVID, compras
sustentables,
evaluación de
desempeño
Orientación a
resultados, inclusión
MIPYMES,
transparencia activa
Implementación
desigual según nivel y
tamaño de entidad
Nota. Elaboración propia con base en SERCOP (2023), CGE (2022) y revisión documental.
Efectos de las reformas sobre los mecanismos de control y gestión (Objetivo b)
Las reformas normativas analizadas han producido efectos diferenciados sobre los
mecanismos de control y gestión del sistema de compras públicas ecuatoriano. Un análisis de
(CGE, 2022). A pesar de los avances, la concentración de proveedores favorecidos y las brechas
de formación en los equipos de compras de las entidades contratantes se mantuvieron como
limitaciones estructurales persistentes.
Etapa III: Modernización orientada a resultados (2020–2024)
La tercera etapa, iniciada en el contexto de la pandemia por COVID-19, impulsó la
adopción de herramientas de contratación de emergencia y aceleró la transición hacia una gestión
orientada a resultados. El SERCOP emitió resoluciones específicas para agilizar los procesos de
adquisición de insumos críticos y estableció mecanismos de transparencia activa mediante
tableros de control público. Posteriormente, las reformas de 2022 y 2023 introdujeron
disposiciones sobre compras sustentables, participación de micro y pequeñas empresas
(MIPYMES) y evaluación del desempeño de contratistas. Estas medidas buscaron alinear el
sistema ecuatoriano con los estándares de la OCDE (2024) y las recomendaciones del BID (2022)
para América Latina. No obstante, su implementación efectiva continúa siendo desigual,
particularmente entre las entidades del gobierno central —que cuentan con equipos técnicos
especializados— y los GAD de menor tamaño.
Tabla 1
Etapas de la evolución normativa del sistema de compras públicas ecuatoriano (2008–2024)
Etapa Período Hitos normativos Énfasis institucional Limitaciones
identificadas
I: Fundación
normativa
2008–
2013
LOSNCP (2008),
creación del
SERCOP, portal
SOCE
Unificación
procedimental y
digitalización básica
Brechas digitales en
GAD, resistencia
burocrática
II: Ajuste y
digitalización
2014–
2019
Reglamento General
(2016), módulos
SOCE, régimen de
infracciones
Fortalecimiento del
control y ampliación
de modalidades
Concentración de
proveedores, déficit de
formación
III:
Modernización
y resultados
2020–
2024
Resoluciones
COVID, compras
sustentables,
evaluación de
desempeño
Orientación a
resultados, inclusión
MIPYMES,
transparencia activa
Implementación
desigual según nivel y
tamaño de entidad
Nota. Elaboración propia con base en SERCOP (2023), CGE (2022) y revisión documental.
Efectos de las reformas sobre los mecanismos de control y gestión (Objetivo b)
Las reformas normativas analizadas han producido efectos diferenciados sobre los
mecanismos de control y gestión del sistema de compras públicas ecuatoriano. Un análisis de
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2246
contenido de los informes institucionales disponibles (CGE, 2022; SERCOP, 2023) y de la
literatura especializada permite identificar cuatro dimensiones de impacto: transparencia, control
institucional, eficiencia operativa y equidad de acceso.
En materia de transparencia, la digitalización del proceso a través del portal SOCE ha
incrementado significativamente la trazabilidad de los contratos. Según el SERCOP (2023),
actualmente más del 92% de los procesos de contratación se realizan a través del sistema
electrónico, lo que ha reducido los márgenes de discrecionalidad informal en la adjudicación de
contratos. La publicación obligatoria de actas de calificación, informes de evaluación y
resoluciones de adjudicación ha ampliado el acceso ciudadano a la información contractual,
aunque subsisten limitaciones en la usabilidad de la plataforma para usuarios no especializados.
En cuanto al control institucional, la Contraloría General del Estado (2022) ha
incrementado sus capacidades de auditoría concurrente mediante herramientas digitales que
permiten el monitoreo en tiempo real de ciertos indicadores contractuales. Sin embargo, el
informe también documenta que el 38% de las entidades auditadas presentó irregularidades
relacionadas con la subdivisión contractual, la inadecuada calificación de proveedores o la
aplicación incorrecta de umbrales de contratación. Este dato evidencia que el control formal no
ha logrado traducirse plenamente en una cultura de cumplimiento.
Respecto a la eficiencia operativa, las modalidades de contratación simplificada —catálogo
electrónico, subasta inversa, ínfima cuantía— han permitido reducir los tiempos de contratación
para bienes estandarizados. No obstante, Peralvo et al. (2024) señalan que la eficiencia sistémica
se ve erosionada por la escasa planificación de adquisiciones en muchas entidades, que realizan
compras reactivas en lugar de proyectarlas dentro del Plan Anual de Contrataciones (PAC).
En lo referente a la equidad de acceso, las reformas orientadas a la participación de
MIPYMES han tenido un impacto todavía incipiente. El análisis del SERCOP (2023) revela que
las empresas pequeñas y medianas concentran cerca del 41% del número de contratos, pero solo
el 18% del valor total adjudicado, lo que refleja su acceso predominante a contratos de menor
cuantía y la persistencia de barreras de entrada para procesos de mayor complejidad técnica y
financiera.
Tabla 2
Efectos de las reformas sobre los mecanismos de control y gestión (2008–2024)
Dimensión Avances documentados Limitaciones persistentes Fuente principal
Transparencia 92% de procesos
digitalizados; trazabilidad
de contratos; acceso
ciudadano a actas y
resoluciones
Usabilidad limitada del
portal; acceso desigual por
capacidad técnica
SERCOP (2023)
contenido de los informes institucionales disponibles (CGE, 2022; SERCOP, 2023) y de la
literatura especializada permite identificar cuatro dimensiones de impacto: transparencia, control
institucional, eficiencia operativa y equidad de acceso.
En materia de transparencia, la digitalización del proceso a través del portal SOCE ha
incrementado significativamente la trazabilidad de los contratos. Según el SERCOP (2023),
actualmente más del 92% de los procesos de contratación se realizan a través del sistema
electrónico, lo que ha reducido los márgenes de discrecionalidad informal en la adjudicación de
contratos. La publicación obligatoria de actas de calificación, informes de evaluación y
resoluciones de adjudicación ha ampliado el acceso ciudadano a la información contractual,
aunque subsisten limitaciones en la usabilidad de la plataforma para usuarios no especializados.
En cuanto al control institucional, la Contraloría General del Estado (2022) ha
incrementado sus capacidades de auditoría concurrente mediante herramientas digitales que
permiten el monitoreo en tiempo real de ciertos indicadores contractuales. Sin embargo, el
informe también documenta que el 38% de las entidades auditadas presentó irregularidades
relacionadas con la subdivisión contractual, la inadecuada calificación de proveedores o la
aplicación incorrecta de umbrales de contratación. Este dato evidencia que el control formal no
ha logrado traducirse plenamente en una cultura de cumplimiento.
Respecto a la eficiencia operativa, las modalidades de contratación simplificada —catálogo
electrónico, subasta inversa, ínfima cuantía— han permitido reducir los tiempos de contratación
para bienes estandarizados. No obstante, Peralvo et al. (2024) señalan que la eficiencia sistémica
se ve erosionada por la escasa planificación de adquisiciones en muchas entidades, que realizan
compras reactivas en lugar de proyectarlas dentro del Plan Anual de Contrataciones (PAC).
En lo referente a la equidad de acceso, las reformas orientadas a la participación de
MIPYMES han tenido un impacto todavía incipiente. El análisis del SERCOP (2023) revela que
las empresas pequeñas y medianas concentran cerca del 41% del número de contratos, pero solo
el 18% del valor total adjudicado, lo que refleja su acceso predominante a contratos de menor
cuantía y la persistencia de barreras de entrada para procesos de mayor complejidad técnica y
financiera.
Tabla 2
Efectos de las reformas sobre los mecanismos de control y gestión (2008–2024)
Dimensión Avances documentados Limitaciones persistentes Fuente principal
Transparencia 92% de procesos
digitalizados; trazabilidad
de contratos; acceso
ciudadano a actas y
resoluciones
Usabilidad limitada del
portal; acceso desigual por
capacidad técnica
SERCOP (2023)
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2247
Control
institucional
Auditoría concurrente
digital; mayor supervisión
de la CGE
38% de entidades con
irregularidades; cultura de
cumplimiento aún débil
CGE (2022)
Eficiencia
operativa
Reducción de tiempos en
modalidades simplificadas;
estandarización de
catálogos
Planificación reactiva del
PAC; brechas de
capacitación en equipos
técnicos
Peralvo et al. (2024)
Equidad de
acceso
41% de contratos
adjudicados a MIPYMES
Solo 18% del valor total;
barreras técnicas y
financieras en procesos
complejos
SERCOP (2023)
Nota. Elaboración propia con base en fuentes citadas.
Brechas estructurales y asimetría institucional
El análisis evidencia una asimetría pronunciada entre las entidades del gobierno central —
ministerios, secretarías y empresas públicas nacionales— y los GAD de nivel provincial, cantonal
y parroquial. Las primeras cuentan con equipos técnicos especializados, unidades de contratación
pública diferenciadas y acceso a asesoría jurídica permanente, mientras que en los segundos, la
gestión de compras recae frecuentemente en funcionarios con múltiples responsabilidades y
escasa formación específica en contratación pública.
Esta asimetría tiene consecuencias directas sobre la calidad de los procesos: los GAD de
menor tamaño presentan tasas más elevadas de declaratorias de desierto, mayor incidencia de
impugnaciones y menor capacidad para ejecutar el PAC dentro de los plazos previstos. De
acuerdo con la CGE (2022), los niveles de ejecución presupuestaria en contratación pública son,
en promedio, un 22% más bajos en los GAD cantonales que en las entidades del gobierno central,
lo que genera subejecución del gasto y pérdida de recursos para los territorios.
Tabla 3
Comparación de capacidad institucional por nivel de gobierno en el sistema de compras públicas
Indicador Gobierno
central
GAD
provinciales
GAD
cantonales
GAD
parroquiales
Unidades técnicas
especializadas
Alta prevalencia Media Baja Muy baja o
inexistente
Ejecución del PAC
(promedio)
~87% ~74% ~65% ~48%
Control
institucional
Auditoría concurrente
digital; mayor supervisión
de la CGE
38% de entidades con
irregularidades; cultura de
cumplimiento aún débil
CGE (2022)
Eficiencia
operativa
Reducción de tiempos en
modalidades simplificadas;
estandarización de
catálogos
Planificación reactiva del
PAC; brechas de
capacitación en equipos
técnicos
Peralvo et al. (2024)
Equidad de
acceso
41% de contratos
adjudicados a MIPYMES
Solo 18% del valor total;
barreras técnicas y
financieras en procesos
complejos
SERCOP (2023)
Nota. Elaboración propia con base en fuentes citadas.
Brechas estructurales y asimetría institucional
El análisis evidencia una asimetría pronunciada entre las entidades del gobierno central —
ministerios, secretarías y empresas públicas nacionales— y los GAD de nivel provincial, cantonal
y parroquial. Las primeras cuentan con equipos técnicos especializados, unidades de contratación
pública diferenciadas y acceso a asesoría jurídica permanente, mientras que en los segundos, la
gestión de compras recae frecuentemente en funcionarios con múltiples responsabilidades y
escasa formación específica en contratación pública.
Esta asimetría tiene consecuencias directas sobre la calidad de los procesos: los GAD de
menor tamaño presentan tasas más elevadas de declaratorias de desierto, mayor incidencia de
impugnaciones y menor capacidad para ejecutar el PAC dentro de los plazos previstos. De
acuerdo con la CGE (2022), los niveles de ejecución presupuestaria en contratación pública son,
en promedio, un 22% más bajos en los GAD cantonales que en las entidades del gobierno central,
lo que genera subejecución del gasto y pérdida de recursos para los territorios.
Tabla 3
Comparación de capacidad institucional por nivel de gobierno en el sistema de compras públicas
Indicador Gobierno
central
GAD
provinciales
GAD
cantonales
GAD
parroquiales
Unidades técnicas
especializadas
Alta prevalencia Media Baja Muy baja o
inexistente
Ejecución del PAC
(promedio)
~87% ~74% ~65% ~48%
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2248
Incidencia de
irregularidades (CGE,
2022)
21% 34% 45% 62%
Acceso a capacitación
SERCOP
Regular y
sistematizado
Intermitente Ocasional Esporádico o
nulo
Dependencia de
asesoría externa
Baja Media Alta Muy alta
Nota. Elaboración propia con base en CGE (2022) y SERCOP (2023).
DISCUSIÓN
Los hallazgos de este estudio guardan coherencia con los marcos teóricos de referencia y
con la literatura comparada en gestión pública latinoamericana. Desde la perspectiva de la
gobernanza pública (Krogh & Triantafillou, 2024), la proliferación de reformas normativas sin el
correspondiente fortalecimiento de las capacidades administrativas constituye un patrón
recurrente en sistemas institucionales débiles: se produce lo que Hoefer (2022) denomina
“isoformismo normativo”, es decir, la adopción de estructuras formalmente modernas que no
alteran sustancialmente las prácticas reales de gestión. Este diagnóstico es consistente con la
evidencia regional más reciente, que vincula el éxito de la modernización estatal con la capacidad
real de las instituciones para implementar las reformas (Blas et al., 2022; Yomona de Alcalde et
al., 2025).
En el caso ecuatoriano, la creación del SERCOP y la digitalización del sistema mediante el
portal SOCE respondieron a este modelo de modernización formal. Si bien los avances son
innegables en términos de trazabilidad y reducción de la discrecionalidad en los contratos
digitalizados, la asimetría entre el gobierno central y los GAD evidencia que la reforma no fue
acompañada de una estrategia integral de capacitación y fortalecimiento institucional a escala
subnacional. Este hallazgo coincide con lo documentado por Ávila Sánchez et al. (2025) en el
contexto ecuatoriano y con los diagnósticos del BID (2022) para la región.
El análisis comparativo con Chile, Colombia y Perú refuerza esta interpretación. Los tres
países presentan sistemas de contratación pública más consolidados, caracterizados por una
articulación más efectiva entre el marco normativo y las capacidades institucionales de
implementación. Chile cuenta con el sistema ChileCompra, reconocido como uno de los más
avanzados de América Latina, cuya fortaleza reside en una combinación de plataforma digital
robusta, formación profesional sistemática de los funcionarios de compras y evaluación de
desempeño institucional. La OCDE (2024) destaca que Chile ha logrado reducir los costos de
transacción en un 30% y ampliar la participación de proveedores en un 45% desde su
implementación. Colombia, con el sistema SECOP II, incorpora gestión contractual en línea a lo
Incidencia de
irregularidades (CGE,
2022)
21% 34% 45% 62%
Acceso a capacitación
SERCOP
Regular y
sistematizado
Intermitente Ocasional Esporádico o
nulo
Dependencia de
asesoría externa
Baja Media Alta Muy alta
Nota. Elaboración propia con base en CGE (2022) y SERCOP (2023).
DISCUSIÓN
Los hallazgos de este estudio guardan coherencia con los marcos teóricos de referencia y
con la literatura comparada en gestión pública latinoamericana. Desde la perspectiva de la
gobernanza pública (Krogh & Triantafillou, 2024), la proliferación de reformas normativas sin el
correspondiente fortalecimiento de las capacidades administrativas constituye un patrón
recurrente en sistemas institucionales débiles: se produce lo que Hoefer (2022) denomina
“isoformismo normativo”, es decir, la adopción de estructuras formalmente modernas que no
alteran sustancialmente las prácticas reales de gestión. Este diagnóstico es consistente con la
evidencia regional más reciente, que vincula el éxito de la modernización estatal con la capacidad
real de las instituciones para implementar las reformas (Blas et al., 2022; Yomona de Alcalde et
al., 2025).
En el caso ecuatoriano, la creación del SERCOP y la digitalización del sistema mediante el
portal SOCE respondieron a este modelo de modernización formal. Si bien los avances son
innegables en términos de trazabilidad y reducción de la discrecionalidad en los contratos
digitalizados, la asimetría entre el gobierno central y los GAD evidencia que la reforma no fue
acompañada de una estrategia integral de capacitación y fortalecimiento institucional a escala
subnacional. Este hallazgo coincide con lo documentado por Ávila Sánchez et al. (2025) en el
contexto ecuatoriano y con los diagnósticos del BID (2022) para la región.
El análisis comparativo con Chile, Colombia y Perú refuerza esta interpretación. Los tres
países presentan sistemas de contratación pública más consolidados, caracterizados por una
articulación más efectiva entre el marco normativo y las capacidades institucionales de
implementación. Chile cuenta con el sistema ChileCompra, reconocido como uno de los más
avanzados de América Latina, cuya fortaleza reside en una combinación de plataforma digital
robusta, formación profesional sistemática de los funcionarios de compras y evaluación de
desempeño institucional. La OCDE (2024) destaca que Chile ha logrado reducir los costos de
transacción en un 30% y ampliar la participación de proveedores en un 45% desde su
implementación. Colombia, con el sistema SECOP II, incorpora gestión contractual en línea a lo
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2249
largo de todo el ciclo de vida del contrato y cuenta con Colombia Compra Eficiente como ente
rector con capacidad normativa y técnica descentralizada (CAF, 2021). Perú, por su parte,
representa un caso intermedio: el OSCE ha desarrollado el SEACE con mecanismos de
certificación para profesionales del área, aunque enfrenta brechas territoriales similares a las del
Ecuador, lo que lo convierte en un referente comparativo especialmente pertinente (BID, 2022).
Tabla 4
Análisis comparativo de sistemas de contratación pública: Ecuador, Chile, Colombia y Perú
Dimensión
comparativa
Ecuador Chile Colombia Perú
Plataforma
electrónica
SOCE/Portal
SERCOP
(desde 2008)
ChileCompra
(desde 2003)
SECOP II (desde
2015)
SEACE (desde
2004)
Ente rector SERCOP ChileCompra Colombia
Compra
Eficiente
OSCE
Nivel de
digitalización
Alto en nivel
central; medio-
bajo en GAD
Muy alto y
homogéneo
Alto con
integración
financiera
Alto a nivel
central; bajo en
regiones
Capacitación y
certificación
Voluntaria;
cobertura
irregular
Sistemática y
obligatoria
Sistemática con
descentralización
Certificación
profesional
obligatoria
Participación de
MIPYMES
41% de
contratos (18%
del valor)
63% de
contratos (35%
del valor)
55% de
contratos (28%
del valor)
48% de
contratos (22%
del valor)
Índice de
integridad
(OCDE, 2024)
Medio-bajo Alto Medio-alto Medio
Articulación
normativa-
capacidad
Débil a nivel
subnacional
Fuerte y
homogénea
Fuerte con
variación
regional
Moderada con
brechas
similares a
Ecuador
Nota. Elaboración propia con base en OCDE (2024), CAF (2021), BID (2022) y fuentes nacionales.
La comparación permite concluir que la eficacia de los sistemas de contratación pública no
depende exclusivamente de la calidad del marco normativo, sino de la capacidad del Estado para
implementarlo de manera uniforme en todos los niveles de gobierno. En este sentido, el caso
chileno ilustra que la inversión sostenida en capacitación, tecnología y evaluación institucional
produce resultados superiores a los que se obtienen únicamente a través de la reforma legal. El
largo de todo el ciclo de vida del contrato y cuenta con Colombia Compra Eficiente como ente
rector con capacidad normativa y técnica descentralizada (CAF, 2021). Perú, por su parte,
representa un caso intermedio: el OSCE ha desarrollado el SEACE con mecanismos de
certificación para profesionales del área, aunque enfrenta brechas territoriales similares a las del
Ecuador, lo que lo convierte en un referente comparativo especialmente pertinente (BID, 2022).
Tabla 4
Análisis comparativo de sistemas de contratación pública: Ecuador, Chile, Colombia y Perú
Dimensión
comparativa
Ecuador Chile Colombia Perú
Plataforma
electrónica
SOCE/Portal
SERCOP
(desde 2008)
ChileCompra
(desde 2003)
SECOP II (desde
2015)
SEACE (desde
2004)
Ente rector SERCOP ChileCompra Colombia
Compra
Eficiente
OSCE
Nivel de
digitalización
Alto en nivel
central; medio-
bajo en GAD
Muy alto y
homogéneo
Alto con
integración
financiera
Alto a nivel
central; bajo en
regiones
Capacitación y
certificación
Voluntaria;
cobertura
irregular
Sistemática y
obligatoria
Sistemática con
descentralización
Certificación
profesional
obligatoria
Participación de
MIPYMES
41% de
contratos (18%
del valor)
63% de
contratos (35%
del valor)
55% de
contratos (28%
del valor)
48% de
contratos (22%
del valor)
Índice de
integridad
(OCDE, 2024)
Medio-bajo Alto Medio-alto Medio
Articulación
normativa-
capacidad
Débil a nivel
subnacional
Fuerte y
homogénea
Fuerte con
variación
regional
Moderada con
brechas
similares a
Ecuador
Nota. Elaboración propia con base en OCDE (2024), CAF (2021), BID (2022) y fuentes nacionales.
La comparación permite concluir que la eficacia de los sistemas de contratación pública no
depende exclusivamente de la calidad del marco normativo, sino de la capacidad del Estado para
implementarlo de manera uniforme en todos los niveles de gobierno. En este sentido, el caso
chileno ilustra que la inversión sostenida en capacitación, tecnología y evaluación institucional
produce resultados superiores a los que se obtienen únicamente a través de la reforma legal. El
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2250
caso peruano, por su parte, advierte que las brechas territoriales son un riesgo sistémico que puede
reproducirse incluso con marcos normativos sólidos.
Propuesta
Modelo de fortalecimiento de la capacidad institucional para la contratación pública en los
gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador
Objetivo de la propuesta
La propuesta tiene como objetivo general diseñar un modelo integral de fortalecimiento de
la capacidad institucional que permita a los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) del
Ecuador aplicar el marco normativo de contratación pública con eficiencia, transparencia y
equidad, reduciendo las asimetrías detectadas entre el nivel central y los niveles subnacionales.
De manera específica, persigue: (a) profesionalizar la gestión de compras mediante un sistema de
certificación diferenciada por nivel de complejidad; (b) dotar a los GAD de estructuras técnicas
mínimas y de esquemas de asistencia compartida; (c) transitar hacia un modelo de evaluación
basado en resultados y valor público; (d) reducir la dependencia tecnológica mediante
infraestructura descentralizada; y (e) institucionalizar mecanismos de gobernanza
interinstitucional que articulen a los actores del sistema.
Justificación
Los hallazgos del estudio demuestran que la eficacia de las reformas legales no depende
únicamente de la calidad del marco jurídico, sino de su articulación con la capacidad técnica y la
gobernanza interinstitucional. La evidencia revela brechas significativas: mientras las entidades
del gobierno central alcanzan tasas de ejecución del Plan Anual de Contrataciones superiores al
85%, los GAD parroquiales no superan, en promedio, el 48%, y concentran las mayores
incidencias de irregularidades. Esta desigualdad no es atribuible al diseño de la ley, sino a la
desarticulación entre el avance normativo y las condiciones reales de implementación. La
experiencia comparada de Chile, Colombia y Perú confirma que los sistemas más eficaces
combinan robustez jurídica con inversión sostenida en capacidad institucional. En consecuencia,
se justifica una intervención que no agregue nuevas reformas legales, sino que construya las
capacidades necesarias para materializar las existentes, en línea con el principio de valor público
promovido por los organismos multilaterales (OCDE, 2024).
La propuesta resulta pertinente y viable porque se apoya en estructuras ya existentes —el
SERCOP como ente rector, el portal de compras públicas y los mecanismos de control de la
Contraloría General del Estado— y porque sus componentes pueden implementarse de forma
gradual y con costos absorbibles mediante esquemas de cooperación entre entidades. Su adopción
contribuiría directamente a la calidad del gasto público, a la equidad territorial y a la confianza
ciudadana en las instituciones.
caso peruano, por su parte, advierte que las brechas territoriales son un riesgo sistémico que puede
reproducirse incluso con marcos normativos sólidos.
Propuesta
Modelo de fortalecimiento de la capacidad institucional para la contratación pública en los
gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador
Objetivo de la propuesta
La propuesta tiene como objetivo general diseñar un modelo integral de fortalecimiento de
la capacidad institucional que permita a los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) del
Ecuador aplicar el marco normativo de contratación pública con eficiencia, transparencia y
equidad, reduciendo las asimetrías detectadas entre el nivel central y los niveles subnacionales.
De manera específica, persigue: (a) profesionalizar la gestión de compras mediante un sistema de
certificación diferenciada por nivel de complejidad; (b) dotar a los GAD de estructuras técnicas
mínimas y de esquemas de asistencia compartida; (c) transitar hacia un modelo de evaluación
basado en resultados y valor público; (d) reducir la dependencia tecnológica mediante
infraestructura descentralizada; y (e) institucionalizar mecanismos de gobernanza
interinstitucional que articulen a los actores del sistema.
Justificación
Los hallazgos del estudio demuestran que la eficacia de las reformas legales no depende
únicamente de la calidad del marco jurídico, sino de su articulación con la capacidad técnica y la
gobernanza interinstitucional. La evidencia revela brechas significativas: mientras las entidades
del gobierno central alcanzan tasas de ejecución del Plan Anual de Contrataciones superiores al
85%, los GAD parroquiales no superan, en promedio, el 48%, y concentran las mayores
incidencias de irregularidades. Esta desigualdad no es atribuible al diseño de la ley, sino a la
desarticulación entre el avance normativo y las condiciones reales de implementación. La
experiencia comparada de Chile, Colombia y Perú confirma que los sistemas más eficaces
combinan robustez jurídica con inversión sostenida en capacidad institucional. En consecuencia,
se justifica una intervención que no agregue nuevas reformas legales, sino que construya las
capacidades necesarias para materializar las existentes, en línea con el principio de valor público
promovido por los organismos multilaterales (OCDE, 2024).
La propuesta resulta pertinente y viable porque se apoya en estructuras ya existentes —el
SERCOP como ente rector, el portal de compras públicas y los mecanismos de control de la
Contraloría General del Estado— y porque sus componentes pueden implementarse de forma
gradual y con costos absorbibles mediante esquemas de cooperación entre entidades. Su adopción
contribuiría directamente a la calidad del gasto público, a la equidad territorial y a la confianza
ciudadana en las instituciones.
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2251
Estrategias de implementación
El modelo se articula en cinco estrategias complementarias. Primera, profesionalización y
certificación: el SERCOP establecerá un programa de certificación obligatoria y diferenciada para
los servidores públicos a cargo de compras, organizado en tres niveles de complejidad
institucional, con itinerarios formativos en línea y presenciales y con renovación periódica de la
credencial. Esta estrategia recoge el modelo de certificación profesional aplicado con éxito en
Chile y Perú.
Segunda, estructuras técnicas mínimas y asistencia compartida: los GAD cantonales y
parroquiales de menor tamaño contarán, por mandato, con al menos un funcionario dedicado de
forma exclusiva a la contratación pública, con perfil técnico definido. Donde la escala no lo
permita, se constituirán unidades mancomunadas de contratación entre GAD contiguos, que
compartan asesoría jurídica y técnica y distribuyan los costos.
Tercera, evaluación basada en resultados: el sistema de seguimiento del SERCOP
incorporará métricas de calidad del gasto, oportunidad de la entrega, satisfacción ciudadana y
cumplimiento de contratos, superando el predominio actual de indicadores de proceso. Cuarta,
infraestructura descentralizada: los GAD ubicados en zonas con conectividad limitada dispondrán
de soluciones de operación parcialmente fuera de línea, que permitan gestionar procesos sin
depender de conexión permanente, eliminando una barrera estructural para la digitalización
efectiva.
Quinta, gobernanza interinstitucional: se formalizarán protocolos de coordinación entre el
SERCOP, la Contraloría General del Estado, el Ministerio de Economía y Finanzas y los GAD,
orientados a prevenir la duplicación de controles, reducir los costos de cumplimiento y asegurar
que los informes de auditoría se traduzcan en mejoras sistémicas verificables.
Modelo o plan de mejora institucional
El plan de mejora se organiza en tres fases secuenciales y acumulativas a lo largo de treinta
y seis meses. La fase I, de preparación y diseño (meses 1 a 9), comprende el levantamiento de la
línea base de capacidades por nivel de gobierno, la elaboración del libro de competencias y de los
itinerarios de certificación, y la suscripción de los convenios de mancomunidad y de los
protocolos de gobernanza. La fase II, de implementación piloto (meses 10 a 24), despliega la
certificación y las unidades técnicas mínimas en un conjunto de GAD seleccionados por
criticidad, junto con las soluciones de operación fuera de línea y el nuevo tablero de indicadores
de resultados. La fase III, de escalamiento y consolidación (meses 25 a 36), extiende el modelo
al conjunto de los GAD, ajusta los instrumentos a partir de la evaluación del piloto e
institucionaliza el sistema de evaluación basada en resultados como práctica permanente.
El modelo adopta un enfoque de mejora continua: cada fase incorpora instancias de
retroalimentación que permiten corregir el diseño antes del escalamiento, de modo que la
intervención se ajuste a la heterogeneidad real de los territorios. La rectoría técnica recae en el
Estrategias de implementación
El modelo se articula en cinco estrategias complementarias. Primera, profesionalización y
certificación: el SERCOP establecerá un programa de certificación obligatoria y diferenciada para
los servidores públicos a cargo de compras, organizado en tres niveles de complejidad
institucional, con itinerarios formativos en línea y presenciales y con renovación periódica de la
credencial. Esta estrategia recoge el modelo de certificación profesional aplicado con éxito en
Chile y Perú.
Segunda, estructuras técnicas mínimas y asistencia compartida: los GAD cantonales y
parroquiales de menor tamaño contarán, por mandato, con al menos un funcionario dedicado de
forma exclusiva a la contratación pública, con perfil técnico definido. Donde la escala no lo
permita, se constituirán unidades mancomunadas de contratación entre GAD contiguos, que
compartan asesoría jurídica y técnica y distribuyan los costos.
Tercera, evaluación basada en resultados: el sistema de seguimiento del SERCOP
incorporará métricas de calidad del gasto, oportunidad de la entrega, satisfacción ciudadana y
cumplimiento de contratos, superando el predominio actual de indicadores de proceso. Cuarta,
infraestructura descentralizada: los GAD ubicados en zonas con conectividad limitada dispondrán
de soluciones de operación parcialmente fuera de línea, que permitan gestionar procesos sin
depender de conexión permanente, eliminando una barrera estructural para la digitalización
efectiva.
Quinta, gobernanza interinstitucional: se formalizarán protocolos de coordinación entre el
SERCOP, la Contraloría General del Estado, el Ministerio de Economía y Finanzas y los GAD,
orientados a prevenir la duplicación de controles, reducir los costos de cumplimiento y asegurar
que los informes de auditoría se traduzcan en mejoras sistémicas verificables.
Modelo o plan de mejora institucional
El plan de mejora se organiza en tres fases secuenciales y acumulativas a lo largo de treinta
y seis meses. La fase I, de preparación y diseño (meses 1 a 9), comprende el levantamiento de la
línea base de capacidades por nivel de gobierno, la elaboración del libro de competencias y de los
itinerarios de certificación, y la suscripción de los convenios de mancomunidad y de los
protocolos de gobernanza. La fase II, de implementación piloto (meses 10 a 24), despliega la
certificación y las unidades técnicas mínimas en un conjunto de GAD seleccionados por
criticidad, junto con las soluciones de operación fuera de línea y el nuevo tablero de indicadores
de resultados. La fase III, de escalamiento y consolidación (meses 25 a 36), extiende el modelo
al conjunto de los GAD, ajusta los instrumentos a partir de la evaluación del piloto e
institucionaliza el sistema de evaluación basada en resultados como práctica permanente.
El modelo adopta un enfoque de mejora continua: cada fase incorpora instancias de
retroalimentación que permiten corregir el diseño antes del escalamiento, de modo que la
intervención se ajuste a la heterogeneidad real de los territorios. La rectoría técnica recae en el
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2252
SERCOP, mientras que la conducción estratégica se asigna a un comité interinstitucional que
garantiza la coherencia entre los actores.
Actores involucrados y recursos requeridos
La implementación de la propuesta requiere la participación coordinada de los actores del
sistema de contratación pública y la movilización de recursos humanos, tecnológicos y
financieros. La Tabla 5 sintetiza los roles y los recursos asociados a cada actor.
Tabla 5
Actores involucrados y recursos requeridos para la implementación de la propuesta
Actor Rol en la propuesta Recursos requeridos
SERCOP Rectoría técnica; diseño y
gestión de la certificación;
tablero de indicadores de
resultados
Equipo técnico de formación;
plataforma de capacitación en
línea; presupuesto operativo
GAD provinciales,
cantonales y
parroquiales
Creación de unidades técnicas
mínimas; conformación de
mancomunidades; ejecución del
PAC
Personal certificado;
equipamiento informático;
conectividad y soluciones fuera
de línea
Contraloría General del
Estado
Control concurrente;
retroalimentación de auditoría
hacia la mejora sistémica
Herramientas de auditoría
digital; protocolos de
coordinación
Ministerio de Economía
y Finanzas
Articulación presupuestaria;
integración con la planificación
del gasto
Asignación presupuestaria;
integración de sistemas de
información
Academia y
cooperación técnica
Apoyo formativo; evaluación
externa; transferencia de buenas
prácticas regionales
Convenios de cooperación;
asistencia técnica especializada
Nota. Elaboración propia.
Indicadores de evaluación
El seguimiento de la propuesta se realizará mediante un conjunto de indicadores
verificables, medidos respecto de la línea base levantada en la fase I. Entre los principales se
incluyen: el porcentaje de servidores de compras certificados por nivel de gobierno (meta: 80%
al cierre del mes 36); la tasa de ejecución del Plan Anual de Contrataciones en los GAD cantonales
y parroquiales (meta: incremento de al menos 20 puntos porcentuales); la incidencia de
irregularidades reportadas por la Contraloría General del Estado (meta: reducción sostenida
interanual); el porcentaje de GAD con unidad técnica mínima o mancomunada operativa (meta:
100% de los GAD priorizados); y el grado de adopción de indicadores de resultados en el sistema
SERCOP, mientras que la conducción estratégica se asigna a un comité interinstitucional que
garantiza la coherencia entre los actores.
Actores involucrados y recursos requeridos
La implementación de la propuesta requiere la participación coordinada de los actores del
sistema de contratación pública y la movilización de recursos humanos, tecnológicos y
financieros. La Tabla 5 sintetiza los roles y los recursos asociados a cada actor.
Tabla 5
Actores involucrados y recursos requeridos para la implementación de la propuesta
Actor Rol en la propuesta Recursos requeridos
SERCOP Rectoría técnica; diseño y
gestión de la certificación;
tablero de indicadores de
resultados
Equipo técnico de formación;
plataforma de capacitación en
línea; presupuesto operativo
GAD provinciales,
cantonales y
parroquiales
Creación de unidades técnicas
mínimas; conformación de
mancomunidades; ejecución del
PAC
Personal certificado;
equipamiento informático;
conectividad y soluciones fuera
de línea
Contraloría General del
Estado
Control concurrente;
retroalimentación de auditoría
hacia la mejora sistémica
Herramientas de auditoría
digital; protocolos de
coordinación
Ministerio de Economía
y Finanzas
Articulación presupuestaria;
integración con la planificación
del gasto
Asignación presupuestaria;
integración de sistemas de
información
Academia y
cooperación técnica
Apoyo formativo; evaluación
externa; transferencia de buenas
prácticas regionales
Convenios de cooperación;
asistencia técnica especializada
Nota. Elaboración propia.
Indicadores de evaluación
El seguimiento de la propuesta se realizará mediante un conjunto de indicadores
verificables, medidos respecto de la línea base levantada en la fase I. Entre los principales se
incluyen: el porcentaje de servidores de compras certificados por nivel de gobierno (meta: 80%
al cierre del mes 36); la tasa de ejecución del Plan Anual de Contrataciones en los GAD cantonales
y parroquiales (meta: incremento de al menos 20 puntos porcentuales); la incidencia de
irregularidades reportadas por la Contraloría General del Estado (meta: reducción sostenida
interanual); el porcentaje de GAD con unidad técnica mínima o mancomunada operativa (meta:
100% de los GAD priorizados); y el grado de adopción de indicadores de resultados en el sistema
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de seguimiento del SERCOP. Estos indicadores combinan medidas de proceso, de resultado y de
impacto, en coherencia con el enfoque de valor público que orienta la propuesta.
Impacto esperado
La adopción del modelo permitiría reducir de manera significativa la asimetría institucional
entre el gobierno central y los niveles subnacionales, mejorando la ejecución presupuestaria, la
calidad del gasto y la equidad en el acceso de los proveedores, especialmente de las micro,
pequeñas y medianas empresas. En el mediano plazo, se espera una disminución de las
declaratorias de desierto y de las impugnaciones en los GAD, una mayor trazabilidad y
oportunidad de los procesos, y un fortalecimiento de la confianza ciudadana en la gestión pública.
En términos sistémicos, la propuesta contribuiría a cerrar la brecha entre la letra de la ley y la
realidad administrativa cotidiana, consolidando una contratación pública orientada a resultados,
sostenible e inclusiva, en línea con los estándares internacionales y con la experiencia comparada
de la región.
CONCLUSIONES
El análisis histórico-documental de la normativa y las reformas del sistema de compras
públicas ecuatoriano entre 2008 y 2024 permite formular conclusiones organizadas en tres ejes:
las relativas a la problemática abordada, las derivadas de la investigación realizada y las referidas
a la propuesta desarrollada.
Conclusiones sobre la problemática
La problemática que motivó el estudio se confirma plenamente: existe una distancia
persistente entre el avance normativo del sistema ecuatoriano de contratación pública y la
capacidad institucional efectiva para aplicarlo de manera homogénea. Aunque el país ha
construido, desde 2008, un marco legal robusto y progresivamente modernizado, las brechas
estructurales en la capacidad técnica de los gobiernos autónomos descentralizados, la
discrecionalidad en la aplicación normativa y la dependencia tecnológica respecto del portal del
SERCOP siguen condicionando los resultados. El problema, por tanto, no reside en la ausencia
de normas, sino en la desigual capacidad de las instituciones para convertirlas en gestión eficiente,
transparente y equitativa.
Esta problemática tiene una dimensión territorial inequívoca: las asimetrías entre el
gobierno central y los niveles subnacionales se traducen en subejecución del gasto, mayores
incidencias de irregularidades y menor calidad de los procesos en los GAD de menor tamaño. El
diagnóstico regional muestra que se trata de un riesgo sistémico compartido por América Latina,
lo que confiere a la cuestión ecuatoriana una relevancia que excede el caso nacional.
Conclusiones derivadas de la investigación
Los hallazgos validan la hipótesis central: la eficacia de las reformas legales no depende
únicamente del marco jurídico, sino de su articulación con la capacidad técnica y la gobernanza
de seguimiento del SERCOP. Estos indicadores combinan medidas de proceso, de resultado y de
impacto, en coherencia con el enfoque de valor público que orienta la propuesta.
Impacto esperado
La adopción del modelo permitiría reducir de manera significativa la asimetría institucional
entre el gobierno central y los niveles subnacionales, mejorando la ejecución presupuestaria, la
calidad del gasto y la equidad en el acceso de los proveedores, especialmente de las micro,
pequeñas y medianas empresas. En el mediano plazo, se espera una disminución de las
declaratorias de desierto y de las impugnaciones en los GAD, una mayor trazabilidad y
oportunidad de los procesos, y un fortalecimiento de la confianza ciudadana en la gestión pública.
En términos sistémicos, la propuesta contribuiría a cerrar la brecha entre la letra de la ley y la
realidad administrativa cotidiana, consolidando una contratación pública orientada a resultados,
sostenible e inclusiva, en línea con los estándares internacionales y con la experiencia comparada
de la región.
CONCLUSIONES
El análisis histórico-documental de la normativa y las reformas del sistema de compras
públicas ecuatoriano entre 2008 y 2024 permite formular conclusiones organizadas en tres ejes:
las relativas a la problemática abordada, las derivadas de la investigación realizada y las referidas
a la propuesta desarrollada.
Conclusiones sobre la problemática
La problemática que motivó el estudio se confirma plenamente: existe una distancia
persistente entre el avance normativo del sistema ecuatoriano de contratación pública y la
capacidad institucional efectiva para aplicarlo de manera homogénea. Aunque el país ha
construido, desde 2008, un marco legal robusto y progresivamente modernizado, las brechas
estructurales en la capacidad técnica de los gobiernos autónomos descentralizados, la
discrecionalidad en la aplicación normativa y la dependencia tecnológica respecto del portal del
SERCOP siguen condicionando los resultados. El problema, por tanto, no reside en la ausencia
de normas, sino en la desigual capacidad de las instituciones para convertirlas en gestión eficiente,
transparente y equitativa.
Esta problemática tiene una dimensión territorial inequívoca: las asimetrías entre el
gobierno central y los niveles subnacionales se traducen en subejecución del gasto, mayores
incidencias de irregularidades y menor calidad de los procesos en los GAD de menor tamaño. El
diagnóstico regional muestra que se trata de un riesgo sistémico compartido por América Latina,
lo que confiere a la cuestión ecuatoriana una relevancia que excede el caso nacional.
Conclusiones derivadas de la investigación
Los hallazgos validan la hipótesis central: la eficacia de las reformas legales no depende
únicamente del marco jurídico, sino de su articulación con la capacidad técnica y la gobernanza
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interinstitucional. El análisis documental permitió identificar tres etapas diferenciadas —
fundación normativa, ajuste y digitalización, y modernización orientada a resultados— que
reflejan una evolución progresiva del marco legal hacia estándares internacionales. Sin embargo,
esa evolución ha estado acompañada de una implementación desigual, condicionada por la
heterogeneidad de capacidades institucionales.
La evidencia es concluyente: las entidades con mayor capacidad técnica —principalmente
del gobierno central— alcanzan tasas de ejecución del Plan Anual de Contrataciones superiores
al 85%, mientras que los GAD de menor tamaño no superan el 50%, pese a estar sujetos al mismo
marco normativo. Esta brecha no es atribuible al diseño de la ley, sino a la desarticulación entre
el avance normativo y las condiciones reales de implementación. El análisis comparativo con
Chile, Colombia y Perú refuerza esta interpretación: los sistemas más eficaces articulan robustez
jurídica con inversión sostenida en capacidad institucional, en tanto que el caso peruano advierte
que las brechas territoriales pueden reproducirse incluso con marcos normativos sólidos.
Conclusiones sobre la propuesta
La propuesta desarrollada responde directamente a la problemática identificada y a los
hallazgos de la investigación. Su orientación no es la de añadir nuevas reformas legales, sino la
de construir las capacidades necesarias para materializar las ya existentes, mediante la
profesionalización y certificación del personal de compras, la creación de estructuras técnicas
mínimas y mancomunadas, la transición hacia una evaluación basada en resultados, la reducción
de la dependencia tecnológica y la institucionalización de la gobernanza interinstitucional.
La viabilidad de la propuesta se sustenta en su carácter gradual, en el aprovechamiento de
las estructuras existentes y en un sistema de indicadores verificables que permite evaluar su
avance. De implementarse, su impacto esperado es la reducción sostenida de la asimetría
institucional, la mejora de la calidad del gasto y de la equidad en el acceso, y el fortalecimiento
de la confianza ciudadana. El progreso normativo del sistema ecuatoriano, aunque real y
sostenido, no ha bastado por sí mismo; lo que queda pendiente no es legislar más, sino construir
capacidades institucionales, invertir en tecnología accesible y articular una gobernanza efectiva
capaz de convertir la letra de la ley en realidad administrativa cotidiana.
interinstitucional. El análisis documental permitió identificar tres etapas diferenciadas —
fundación normativa, ajuste y digitalización, y modernización orientada a resultados— que
reflejan una evolución progresiva del marco legal hacia estándares internacionales. Sin embargo,
esa evolución ha estado acompañada de una implementación desigual, condicionada por la
heterogeneidad de capacidades institucionales.
La evidencia es concluyente: las entidades con mayor capacidad técnica —principalmente
del gobierno central— alcanzan tasas de ejecución del Plan Anual de Contrataciones superiores
al 85%, mientras que los GAD de menor tamaño no superan el 50%, pese a estar sujetos al mismo
marco normativo. Esta brecha no es atribuible al diseño de la ley, sino a la desarticulación entre
el avance normativo y las condiciones reales de implementación. El análisis comparativo con
Chile, Colombia y Perú refuerza esta interpretación: los sistemas más eficaces articulan robustez
jurídica con inversión sostenida en capacidad institucional, en tanto que el caso peruano advierte
que las brechas territoriales pueden reproducirse incluso con marcos normativos sólidos.
Conclusiones sobre la propuesta
La propuesta desarrollada responde directamente a la problemática identificada y a los
hallazgos de la investigación. Su orientación no es la de añadir nuevas reformas legales, sino la
de construir las capacidades necesarias para materializar las ya existentes, mediante la
profesionalización y certificación del personal de compras, la creación de estructuras técnicas
mínimas y mancomunadas, la transición hacia una evaluación basada en resultados, la reducción
de la dependencia tecnológica y la institucionalización de la gobernanza interinstitucional.
La viabilidad de la propuesta se sustenta en su carácter gradual, en el aprovechamiento de
las estructuras existentes y en un sistema de indicadores verificables que permite evaluar su
avance. De implementarse, su impacto esperado es la reducción sostenida de la asimetría
institucional, la mejora de la calidad del gasto y de la equidad en el acceso, y el fortalecimiento
de la confianza ciudadana. El progreso normativo del sistema ecuatoriano, aunque real y
sostenido, no ha bastado por sí mismo; lo que queda pendiente no es legislar más, sino construir
capacidades institucionales, invertir en tecnología accesible y articular una gobernanza efectiva
capaz de convertir la letra de la ley en realidad administrativa cotidiana.
Vol. 13/ Núm. 3 2026 pág. 2255
REFERENCIAS
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eficaz. Ciencia Latina Revista Científica Multidisciplinar, 6(5), 5648–5658.
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Ávila Sánchez, D. L., Barzola Armijos, C. E., & Morocho Román, Z. P. (2025). Contratación
pública en los gobiernos autónomos municipales: buenas prácticas en la gestión
presupuestaria de casos emergentes. Ciencia Latina Revista Científica Multidisciplinar,
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regional 2022. https://doi.org/10.18235/0004503
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qualitative data analysis. International Journal of Qualitative Methods, 22, Article
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Modernización del Estado en la gestión pública: revisión sistemática. Revista de Ciencias
Sociales, 28(5), 290–301.
https://produccioncientificaluz.org/index.php/rcs/article/view/38164
Contraloría General del Estado. (2022). Informe anual de control público 2022.
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perspectivas. https://doi.org/10.5281/zenodo.4608390
Dan, S., Lægreid, P., & Špaček, D. (2024). NPM reconsidered: towards the study of enduring
forms of NPM. Public Management Review, 26(9), 2531–2541.
https://doi.org/10.1080/14719037.2024.2375561
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Accounting, Auditing & Accountability Journal, 35(9), 272–303.
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Hernández Sampieri, R., Fernández Collado, C., & Baptista, P. (2022). Metodología de la
investigación (7.ª ed.). McGraw-Hill Education.
Hoefer, R. (2022). Institutionalism as a theory for understanding policy creation: An underused
resource. Journal of Policy Practice and Research, 3(2), 71–76.
https://doi.org/10.1007/s42972-022-00059-0
Krogh, A. H., & Triantafillou, P. (2024). Developing New Public Governance as a public
management reform model. Public Management Review, 26(10), 3040–3056.
https://doi.org/10.1080/14719037.2024.2313539
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y el análisis documental: propuesta desde el enfoque investigativo. Revista Ra Ximhai,
19(1), 67–83. https://doi.org/10.35197/RX.19.01.2023.03.JM
Nicmanis, M. (2024). Reflexive content analysis: An approach to qualitative data analysis,
reduction, and description. International Journal of Qualitative Methods, 23, Article
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Ochoipoma Guerrero, J. H., & Muñoz Ccuro, F. E. (2023). Análisis de la contratación pública
con énfasis en sus principios generales. Revista Científica en Ciencias Sociales, 5(1), 73–
90. https://doi.org/10.53732/rccsociales/05.01.2023.73
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administraciones públicas: América Latina y el Caribe 2024. OECD Publishing.
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